9 juin 2017
Objet : Appel d'une décision locale définitive
Contribuable : *****
Localité : *****
Taxe sur les licences d'exploitation, les licences professionnelles et les licences d'occupation
Chère ***** :
Cette décision finale de l'État est émise à la suite de la demande de correction que vous avez déposée au nom de ***** (le "contribuable") auprès du ministère des impôts. Vous faites appel des cotisations de la taxe sur les licences professionnelles (BPOL) émises à l'encontre du contribuable par la ville de ***** (la "ville") pour les années fiscales 2010 et 2011.
La taxe BPOL est imposée et gérée par les autorités locales. Virginia Code § 58.1-3703.1 autorise le département à prendre des décisions sur les appels des contribuables concernant les évaluations fiscales de BPOL. En cas d'appel, l'évaluation de la taxe BPOL est considérée comme correcte à première vue, c' est-à-dire que l'évaluation locale est maintenue à moins que le contribuable ne prouve qu'elle est incorrecte.
La détermination suivante est basée sur les faits présentés au Département et résumés ci-dessous. Les articles du Code de Virginia et les documents publics cités sont disponibles en ligne à l'adresse www.tax.virginia.gov dans la section "Lois, règles et décisions" du site web du ministère.
FAITS
La ville a contrôlé le contribuable pour les années fiscales 2010 et 2011 et a conclu que le contribuable avait sous-déclaré ses recettes brutes. En conséquence, la ville a émis des avis d'imposition pour les taxes BPOL supplémentaires dues. Le contribuable a fait appel auprès de la ville, contestant un certain nombre de points. Dans sa décision finale, la ville a rejeté chacune des affirmations du contribuable et a confirmé les évaluations.
Le contribuable a introduit un recours auprès du département. Après le dépôt de la demande auprès du Département, le contribuable et la ville ont été en mesure de résoudre la plupart des problèmes d'audit. Le contribuable soutient cependant que les recettes brutes provenant des services d'accès à Internet ne sont pas soumises à la taxe BPOL en vertu de l'Internet Tax Freedom Act (la "loi"), codifiée au titre 47 U.S.C. § 151 note.
Services d'accès à Internet
La ville soutient que la loi n'empêche l'imposition d'une taxe sur les ventes que sur les paiements mensuels que les consommateurs effectuent à leur fournisseur d'accès à Internet (FAI). Le contribuable soutient cependant que la taxe BPOL est une "taxe sur l'accès à Internet" interdite, telle que cette expression est définie par la loi.
La loi interdit à un État ou à une subdivision politique de celui-ci d'imposer des taxes sur l'accès à l'internet. Voir 47 U.S.C. § 151 note § 1101(a)(1). En vertu de l'article 47 U.S.C. § 151 note § 1105(8)(A), le terme "taxe" est défini comme suit :
(i) toute charge imposée par une entité gouvernementale dans le but de générer des revenus à des fins gouvernementales, et qui n'est pas une taxe imposée pour un privilège, un service ou un avantage spécifique conféré ; ou (ii) l'imposition à un vendeur d'une obligation de collecter et de remettre à une entité gouvernementale toute taxe de vente ou d'utilisation imposée à un acheteur par une entité gouvernementale.
La définition initiale de la "taxe sur l'accès à l'Internet" était une "taxe sur l'accès à l'Internet, y compris l'exécution ou l'application de toute taxe nouvelle ou préexistante sur la vente ou l'utilisation de services Internet, à moins que cette taxe n'ait été généralement imposée et effectivement exécutée avant le mois d'octobre 1, 1998." Voir P.L. 105-277, Title XI , § 1104(10), 112 Stat. 2681, 2726 (1998). La définition de la "taxe sur l'accès à l'Internet" a ensuite été modifiée pour devenir "une taxe sur l'accès à l'Internet, que cette taxe soit imposée à un fournisseur d'accès à l'Internet ou à un acheteur d'accès à l'Internet et quelle que soit la terminologie utilisée pour décrire la taxe". Voir P.L. 108-435, § 2, 118 Stat. 2615 (2004) (version actuelle : 47 U.S.C. § 151 note § 1105(10)(A)).
Les définitions larges de "taxe" et de "taxe sur l'accès à Internet" ne soutiennent pas la position de la ville selon laquelle la loi ne s'applique qu'à la taxe sur les ventes imputable aux paiements mensuels que les consommateurs effectuent à leurs fournisseurs de services Internet. En outre, la référence à la "taxe sur les ventes ou l'utilisation" dans la définition de la taxe en vertu de 47 U.S.C. § 151 note § 1105(8)(A)(ii) contraste avec la formulation large utilisée dans 47 U.S.C. § 151 note § 1105(8)(A)(i) : "toute taxe ... dans le but de générer des revenus pour les besoins du gouvernement." La proximité de ces expressions contraires dans la loi suggère que le Congrès voulait que la loi s'applique à d'autres taxes que la taxe sur les ventes et l'utilisation.
La ville fait valoir que divers rapports du Congressional Research Service (CRS) et un rapport du Joint Committee on Taxation étayent sa conclusion selon laquelle l'objectif premier de la loi était les taxes sur les transactions, telles que les taxes sur les ventes, et non les taxes sur les privilèges des entreprises, telles que les BPOL. Si ces rapports peuvent fournir des informations générales sur l'historique, l'objectif et la mise en œuvre de la législation, ils ne constituent pas un contrôle. Quoi qu'il en soit, plusieurs des rapports cités par la ville indiquent ce qui suit : "la taxation de l'accès à l'internet se réfère le plus souvent à l'application des taxes de vente locales et d'État aux frais mensuels que les abonnés paient pour l'accès à l'internet par l'intermédiaire des fournisseurs d'accès à l'internet. Voir Nonna A. Noto, Internet Tax Bills in the 108th Congress à l'adresse 4 (octobre 14, 2003), Steven Macguire et Nonna A. Noto, Internet Taxation : Issues and Legislation in the 108th Congress at 6 (December 17, 2004), and Steven Macguire and Nonna A. Noto, Internet Taxation : Issues and Legislation in the 109th Congress at 6 (February 2, 2006). Le fait que la loi ait été principalement axée sur ces taxes sur les transactions n'exclut pas qu'elle puisse également s'appliquer à d'autres types de taxes.
La ville fait également valoir que la récente décision Dulles Duty Free, LLC v. County of Loudon, Case No. 90613 (April 26, 2016) et les affaires antérieures qui y sont citées, y compris Town of Ashland v. Board of Supervisors, 202 Va. 409 (1961), à l'appui de sa position selon laquelle la taxe BPOL n'est pas une taxe sur l'accès à l'internet. Bien que ces affaires aient conclu que la taxe BPOL ne peut être considérée comme un impôt direct sur la propriété, la loi n'est pas expressément limitée aux impôts directs sur l'accès à l'Internet. En fait, les modifications apportées ultérieurement à la loi semblent indiquer que le Congrès pensait que les impôts indirects sur l'accès à l'internet entraient dans le champ d'application initial de la loi.
La loi prévoit actuellement que le terme "taxe sur l'accès à l'internet" ne comprend pas une taxe prélevée ou mesurée sur le revenu net, le capital social, la valeur nette ou la valeur de la propriété. Voir 47 U.S.C. § 151 note § 1105 (10)(B). D'autres exonérations spécifiques existent pour un impôt d'État expressément prélevé sur l'activité commerciale, les recettes brutes modifiées, la marge imposable ou le revenu brut de l'entreprise, par une loi de l'État utilisant spécifiquement l'un de ces termes, et qui remplit plusieurs autres conditions décrites dans 47 U.S.C. § 151 note § 1105 (10)(C). Cette disposition visait à exclure quatre taxes spécifiques du champ d'application de la loi : La taxe sur les entreprises et l'occupation de Washington, la taxe sur les recettes brutes du Michigan, la taxe sur les activités commerciales de l'Ohio et la taxe sur les marges du Texas. Tous ces impôts sont des impôts sur les recettes brutes à large base que ces États appliquent en lieu et place de l'impôt sur le revenu des sociétés.
En règle générale, les taxes prélevées ou mesurées sur le revenu net, le capital social, la valeur nette ou la valeur de la propriété d'un contribuable ne sont pas des taxes prélevées directement sur l'accès à l'internet. Étant donné que ces types d'impôts englobent normalement l'ensemble du revenu net, du capital social, de la valeur nette ou de la valeur des biens d'un contribuable, indépendamment de la mesure dans laquelle ils proviennent des services d'accès à l'internet, il s'agirait en fait d'impôts indirects sur l'accès à l'internet.
De l'avis du ministère, ces exceptions à la loi doivent être interprétées conformément au principe d'interprétation des lois, expressio unius est exclusio alterius, selon lequel la mention d'un élément spécifique dans une loi implique que les autres éléments omis n'étaient pas censés être inclus dans le champ d'application de la loi. Voir Smith Mtn. Lake Yacht Club c. Ramaker, 261 Va. 240, 246, 542 S.E.2d 392, 396 (2001). Dans ce cas, donc, parce que la loi exclut spécifiquement certains types d'impôts indirects, mais pas une taxe locale sur les licences d'exploitation basée sur les recettes brutes, de l'avis du ministère, la loi interdit généralement l'imposition de BPOL sur les recettes brutes dérivées des services d'accès à l'internet.
La ville souligne également que plusieurs versions antérieures de la loi contenaient une liste de taxes auxquelles la loi ne s'appliquerait pas, y compris des taxes sur les licences d'exploitation équitablement réparties. Voir S. 442, 105th Cong. § 3 (1998). La ville fait valoir que l'exclusion d'une telle liste dans la version finale ne signifie pas que le Congrès a voulu que la loi s'applique à toutes les taxes qui y sont mentionnées. La ville affirme que ces listes ont été effectivement condensées dans le groupe de toutes les taxes qui ont été généralement imposées et effectivement appliquées avant le mois d'octobre 1, 1998, et qui bénéficient donc de droits acquis en vertu de la loi. Le ministère n'est pas en désaccord avec la position de la ville selon laquelle toute taxe sur l'accès à l'internet, quel que soit le type de taxe, qui a été généralement imposée et effectivement appliquée avant le mois d'octobre 1, 1998, bénéficie d'une clause de droits acquis en vertu de la loi. La question fondamentale est toutefois de savoir si la loi s'applique à la taxe BPOL. La question est importante car, même si la taxe BPOL de la ville bénéficiait de droits acquis, les dispositions relatives aux droits acquis doivent expirer à l'adresse 2020. Ainsi, toute taxe sur l'accès à Internet couverte par la loi sera interdite à partir de cette date.
Il existe depuis longtemps un principe d'interprétation des lois selon lequel chaque partie d'une loi doit être interprétée de manière à lui donner un certain effet, et qu'il convient d'éviter les interprétations qui rendent des mots ou des phrases d'une loi superflus ou répétitifs. Voir Platt v. Union P.R. Co., 99 U.S. 48, 58-59, 25 L.Ed. 424 427 (1878) et PSINet, Inc. v. Chapman, 362 F.3d 227, 232 (4th Cir. 2004). Si l'expression "taxe sur l'accès à l'internet" devait être interprétée comme s'appliquant uniquement à la taxe sur les ventes et l'utilisation au niveau de l'État et au niveau local sur les frais de service mensuels d'un fournisseur de services Internet, les amendements ultérieurs exonérant spécifiquement les taxes sur le revenu net, le capital social, la valeur nette ou la valeur de la propriété et certaines autres taxes d'État utilisant les recettes brutes comme base d'imposition auraient été superflus. Il a été déclaré que "le fait même qu'une loi antérieure soit modifiée démontre l'intention de changer la loi préexistante, et la présomption doit être que l'intention était de modifier la loi dans tous les détails sur lesquels nous constatons un changement matériel dans le langage de la loi". Voir United States v. Bashaw, 50 F. 749, 754 (8th Cir. 1892) (renversé sur d'autres bases par United States v. Bashaw, 152 U.S. 436, 14 S.Ct. 638 (1894)). Ainsi, les modifications ultérieures montrent que la loi a été modifiée pour exclure d'autres types de taxes que la taxe sur les ventes et l'utilisation, qui devaient à l'origine entrer dans le champ d'application de la loi.
En outre, les impôts sur le revenu net, le capital social, la valeur nette ou la valeur de la propriété ont été expressément exemptés de la loi dans une première version du projet de loi. Voir S. 516, 105th Cong. § 3 (1998). Cette version prévoyait également l'exonération des taxes sur les licences d'exploitation équitablement réparties. Voir id. La version initialement adoptée a toutefois supprimé toute la liste, mais l'exonération des impôts sur le revenu net, le capital social, la valeur nette ou la valeur de la propriété a été réintroduite dans l'amendement 2004, ce qui n'est pas le cas de l'exonération des taxes sur les licences d'exploitation des entreprises. Ainsi, le contexte législatif de la loi suggère fortement que la loi s'applique aux taxes sur les licences d'exploitation, à moins qu'elles ne soient spécifiquement exemptées.
Dispositions relatives aux droits acquis
La question est donc de savoir si la taxe BPOL de la ville bénéficiait d'une clause d'antériorité par rapport à l'application de la loi. Une taxe sur l'accès à l'internet bénéficie de droits acquis si elle a été généralement imposée et effectivement appliquée avant le mois d'octobre 1, 1998. La section § 1104(a)(1) prévoit spécifiquement :
En général. L'article 1101(a) ne s'applique pas à une taxe sur l'accès à l'Internet qui a été généralement imposée et effectivement appliquée avant le mois d'octobre 1, 1998, si, avant cette date-
- l'impôt était autorisé par la loi ; et
- soit -
(i) un fournisseur de services d'accès à l'Internet a eu une possibilité raisonnable de savoir, en vertu d'une règle ou d'une autre proclamation publique faite par l'agence administrative appropriée de l'État ou de sa subdivision politique, que cette agence a interprété et appliqué cette taxe aux services d'accès à l'Internet ; ou
(ii) un État ou une de ses subdivisions politiques a généralement perçu cette taxe sur les frais d'accès à l'Internet.
La taxe BPOL de la ville s'applique généralement à toutes les recettes brutes d'un contribuable qui ont été correctement affectées à la ville. En tant que telle, la taxe était autorisée à l'époque par la loi. La ville soutient que son ordonnance satisfait également à l'exigence du point (B)(i) parce qu'elle fait savoir à un fournisseur de services que sa taxe BPOL s'applique aux services d'accès à l'Internet. Le Département estime cependant que le point (B)(i) exige qu'une règle spécifique ou une proclamation publique ait été faite au-delà de la simple formulation de l'ordonnance. Dans le cas contraire, la condition (B)(i) serait toujours remplie si la condition (A) est remplie, ce qui créerait une redondance dans la loi. Comme indiqué ci-dessus, un principe de longue date de l'interprétation des lois veut que chaque partie d'une loi soit interprétée de manière à lui donner un certain effet, et que les interprétations qui rendent des mots ou des phrases d'une loi superflus ou répétitifs soient évitées. Voir Platt v. Union P.R. Co., 99 U.S. 48, 58-59, 25 L.Ed. 424, 427 (1878). L'opinion du ministère est étayée par l'arrêt City of Eugene vs. Comcast of Oregon II, Inc, 263 Ore. App. 116, 143-144, 333 P.3d 1051, 1066-67 (2014). Dans l'affaire Eugene, le tribunal a rejeté la position de la ville d'Eugene selon laquelle la condition (B)(i) était remplie simplement parce que l'ordonnance applicable et les règles qui l'accompagnaient étaient suffisamment larges pour englober les services d'accès à l'internet à partir du mois d'octobre 1, 1998. Voir id. sur 263 Ore. App. 143-44, 333 P.3d 1066-67. Étant donné que la ville d'Eugene n'a pu fournir aucune preuve qu'elle avait publié une proclamation publique indiquant qu'elle avait interprété et appliqué sa taxe aux services d'accès à l'internet, la condition (B)(i) n'a pas été remplie. Id.
En l'espèce, la ville cite un rapport du Congressional Research Service (CRS) pour le Congrès sur les projets de loi relatifs à la taxe sur l'internet du Congrès 105 pour étayer son argument selon lequel elle n'avait pas à prendre de mesures particulières pour affirmer une taxe bénéficiant d'une clause de droits acquis. La ville cite le passage suivant du rapport : "S. 442 (Sénat) et la loi finale (P.L. 105-277) autorisent les taxes sur l'accès à Internet qui "ont été généralement imposées et effectivement appliquées avant le mois d'octobre 1, 1998. Il s'agit des impôts locaux et des impôts d'État. Elle n'exige pas des États qu'ils adoptent une législation affirmant une telle taxe".
Encore une fois, les rapports de sources secondaires, bien qu'ils puissent être informatifs, ne contrôlent pas l'application d'une loi. Le ministère ne conteste pas l'affirmation du rapport selon laquelle les États n'étaient pas tenus d'adopter une nouvelle législation confirmant la taxe. La condition (B)(i) ne nécessite cependant pas de législation. Elle exigeait simplement qu'une "règle" ou une "proclamation publique" soit faite par l'agence administrative appropriée afin que la législation fiscale déjà en place s'applique aux services d'accès à l'internet.
Dans sa décision finale, la ville a également cité des documents publics antérieurs publiés par le ministère pour étayer sa position selon laquelle les recettes brutes provenant des services d'accès à Internet devraient être incluses dans l'assiette de l'impôt local sur les BPOL. Voir le document public (D.P.) 01-43 (4/16/2001) et le D.P. 04-138 (9/16/2004). Toutefois, chacune de ces affaires ne concernait que des questions de droit de Virginia. En vertu des lois et règlements régissant la taxe BPOL en Virginia, il n'y a pas d'exonération pour les recettes provenant des services d'accès à l'internet. Le ministère n'a jamais émis d'avis ou de décision sur la question de savoir si la loi s'applique à la taxe BPOL d'une localité et, dans l'affirmative, si elle bénéficie d'une clause de droits acquis. En outre, la Cour suprême de Virginia a évité de se prononcer sur la question de savoir si un autre impôt basé sur les recettes brutes, l'impôt minimum sur les sociétés de télécommunications en vertu du Va. Code § 58.1-400.1, entre dans le champ d'application de la loi. Voir Level 3 Communication c. SCC, 282 Va. 41, 710 S.E.2d 474 (2011). Dans cette affaire, la Cour a simplement établi que la State Corporation Commission (SCC) n'était pas habilitée par la loi à déterminer si ces recettes étaient exonérées ou non. En tant que telle, la loi ne concernait pas la fonction de la SCC en vertu de la loi de Virginia, qui consistait simplement à certifier les recettes brutes au ministère. Voir id. sur 282 Va. 48, 710 S.E.2d 477.
Même si la ville n'a pas publié de proclamation publique interprétant expressément la taxe BPOL comme s'appliquant aux services d'accès à l'internet, elle peut néanmoins bénéficier de droits acquis si elle percevait généralement cette taxe sur les frais d'accès à l'internet avant le mois d'octobre 1, 1998. En l'espèce, la ville a présenté des preuves montrant qu'elle percevait la taxe BPOL sur les services d'accès à Internet avant cette date.
DÉTERMINATION
Après avoir examiné attentivement tous les arguments et toutes les informations présentés, je conclus que la taxe BPOL de la ville doit être considérée comme une taxe sur l'accès à l'internet en vertu de la loi fédérale sur la liberté fiscale en matière d'internet, dans la mesure où la taxe est dérivée des recettes brutes pour les services d'accès à l'internet. Je conclus également, cependant, que la taxe BPOL de la ville bénéficiait d'une clause d'antériorité en vertu de la loi. La ville a donc correctement inclus les recettes brutes du contribuable provenant des services d'accès à Internet dans la mesure des recettes brutes imposables pour les années fiscales 2010 et 2011.
Si vous avez des questions concernant cette décision, vous pouvez contacter le bureau de la politique fiscale, des appels et des décisions (Office of Tax Policy, Appeals and Rulings) à l'adresse suivante : *****.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de mes sentiments distingués,
Craig M. Burns
Commissaire à la fiscalité
AR/667.M