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v. Dossier n° 151955 JUSTICE ELIZABETH A. McCLANAHAN

                                                                                                2 mars 2017

JOSEPH A. HORBAL, COMMISSAIRE

DES RECETTES DU COMTÉ DE CHESTERFIELD

JOSEPH A. HORBAL, COMMISSAIRE

DES RECETTES DU COMTÉ DE CHESTERFIELD

v. Numéro d'enregistrement 151956

VERIZON ONLINE LLC

DE LA COUR DE CIRCUIT DU COMTÉ DE CHESTERFIELD
Timothy J. Hauler, juge

Ces recours découlent d'une décision du commissaire aux impôts de Virginie selon laquelle les décodeurs de télévision appartenant à Verizon Online LLC ("Verizon") et utilisés dans le cadre de son activité de télévision par câble sont des "biens personnels incorporels" non soumis à l'impôt local en vertu du code § 58.1-1101(A)(2a).  Le commissaire aux impôts a ordonné au comté de Chesterfield de rembourser à Verizon les impôts locaux qu'il a payés pour les années fiscales 2008, 2009 et 2010 sur les décodeurs qu'il possédait. Lors du contrôle judiciaire, la cour de circuit a confirmé la décision du commissaire aux impôts selon laquelle les boîtiers décodeurs de Verizon ne sont pas soumis à l'impôt local.  Toutefois, en ce qui concerne les impôts payés par Verizon pour les exercices fiscaux 2008 et 2009, la cour de circuit a décidé que Verizon n'avait pas droit à un remboursement pour ces années, car elle n'avait pas introduit de recours dans les délais auprès du commissaire local du revenu.

Nous confirmerons la partie du jugement de la cour de circuit qui décide que les boîtiers décodeurs de Verizon ne sont pas soumis à l'impôt local en vertu du code § 58.1-1101(A)(2a).  Nous annulerons la partie de l'arrêt de la circuit court décidant que Verizon n'a pas droit à des remboursements pour les exercices fiscaux 2008 et 2009. Comme nous le soutenons ici, la question de l'opportunité de l'appel local de Verizon n'a pas été soumise à l'examen de la cour de circuit.

I. TAXATION LOCALE DES DÉCODEURS DE VERIZON

A. Contexte

Verizon loue des décodeurs de télévision, également appelés "convertisseurs", aux clients du comté de Chesterfield pour qu'ils les utilisent dans le cadre de leur activité de télévision par câble.[1 ]  Un décodeur "convertit un signal de télévision numérique en signal analogique pour le visionner sur un poste classique" ou "permet de visionner la télévision par câble ou par satellite".  Les décodeurs de Verizon sont utilisés pour fournir un service de câble appelé "FiOS".

Pour les exercices fiscaux 2008, 2009 et 2010, Joseph A. Horbal, commissaire aux recettes du comté de Chesterfield ("Horbal"), a évalué les impôts fonciers locaux sur les boîtiers décodeurs de Verizon en se fondant sur les rapports annuels de Verizon concernant les biens personnels professionnels pour ces années-là.  Par la suite, Verizon a déposé un recours local auprès de Horbal, affirmant qu'elle avait classé à tort ses décodeurs en tant que biens corporels ordinaires dans ses déclarations pour les exercices fiscaux 2008, 2009, et 2010.  Verizon a fait valoir que les boîtiers décodeurs devraient plutôt être classés comme des "biens personnels incorporels" en vertu du Code § 58.1-1101(A)(2a) et a demandé un remboursement de $1,003,657.[2 ] Horbal a rejeté l'appel de Verizon, déclarant que les boîtiers décodeurs étaient des "machines" soumises à l'impôt local.[3 ]

Verizon a fait appel de la décision de Horbal auprès du commissaire aux impôts, conformément au code § 58.1-3983.1(D).[4 ]   À la suite d'une réponse déposée par le comté de Chesterfield, le commissaire fiscal a déterminé que les convertisseurs étaient classés comme "biens personnels incorporels" en vertu du code § 58.1-1101(A)(2a) et qu'ils n'étaient donc pas imposables par le comté.  Le commissaire à l'impôt a renvoyé l'affaire au comté "afin qu'il procède aux remboursements pour les années fiscales 2008 à 2010 conformément à la décision [du commissaire à l'impôt]".

Horbal a déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision du commissaire fiscal auprès de la circuit court conformément aux articles du code 58.1-3983.1(G), -3984.[5 ]   Horbal a affirmé que la décision du commissaire fiscal était erronée parce que les boîtiers décodeurs étaient soumis à l'impôt local en tant que "machines" en vertu du code § 58.1-1101(A)(2a).  La cour de circuit a fait droit à la demande de jugement sommaire de Verizon, statuant que les boîtiers décodeurs sont des "biens personnels incorporels" non soumis à l'impôt local en vertu du code § 58.1-1101(A)(2a). ^[6 ] Pour parvenir à sa décision, la cour de circuit a trouvé le langage statutaire contenu dans le Code § 58.1-1101(A)(2a) La Cour a estimé que la loi était ambiguë et a pris en considération "diverses modifications des lois pertinentes" pour conclure que "le législateur avait l'intention d'exclure les convertisseurs et les syntoniseurs de décodeurs de câble de la définition des "machines et outils""[7 ].

[B.  Áñá~lýsí~s]

Horbal affirme que la cour de circuit a commis une erreur en décidant que la formulation du code § 58.1- 1101(A)(2a) est ambiguë et en prenant en compte des "preuves extrinsèques".  Horbal soutient que les boîtiers décodeurs sont des "machines" au sens strict, qui doivent être taxées localement comme des biens meubles corporels.

Lors du contrôle judiciaire d'une décision du commissaire aux impôts, il incombe à Horbal "de démontrer que la décision du commissaire aux impôts est erronée".  Code § 58.1-3983.1(G). "La détermination du commissaire fiscal de l'État est présumée valide.  Ville de Richmond c. Virginia Elec. & Power Co., 292 Va. 70, 74, 787 S.E.2d 161, 163 (2016) (citant Palace Laundry, Inc. v. Chesterfield County, 276 Va. 494, 497, 666 S.E.2d 371, 373 (2008)).  "Le département des impôts et le commissaire aux impôts administrent et appliquent les lois fiscales du Commonwealth. Nielsen Co. (US), LLC c. Arlington County, 289 Va. 79, 88, 767 S.E.2d 1, 5 (2015) ; Code § 58.1-202.  Par conséquent, bien qu'une cour ne s'en remette pas à leur interprétation d'une loi fiscale non ambiguë, une cour accordera un grand poids à leur interprétation lorsque la signification de la loi est douteuse.  Nielson Co., 289 Va. at 88-89, 767 S.E.2d at 4-5.

En vertu du code § 58.1-1100, "[l]es biens personnels incorporels, y compris le capital d'un commerce ou d'une entreprise d'une personne, d'une firme ou d'une société ... sont par la présente séparés pour l'imposition au niveau de l'État uniquement". Le code § 58.1-1101 classe certains biens personnels, tangibles en fait, dans la catégorie des "biens personnels intangibles".  En ce qui concerne plus particulièrement les entreprises de télévision par câble, les " biens personnels corporels utilisés dans les entreprises de télévision par câble " sont classés dans la catégorie des " biens personnels incorporels ".   Code § 58.1-1101(A)(2a).   Toutefois, "[l]es machines et outils, les véhicules à moteur, le matériel de livraison, les câbles de transmission et d'alimentation, le matériel de studio, les antennes, le mobilier et le matériel de bureau de ces entreprises ne sont pas considérés comme des biens meubles incorporels aux fins du présent chapitre et sont imposés localement en tant que biens meubles corporels". Id.

Il n'est pas contesté que les boîtiers décodeurs sont des biens personnels utilisés dans le cadre de l'activité de télévision par câble de Verizon.  Par conséquent, les boîtiers décodeurs sont considérés comme des "biens personnels incorporels" non soumis à l'impôt local, sauf s'ils relèvent de l'une des exceptions énumérées. Code §§ 58.1-1100, -1101(A)(2a) ; voir Daily Press, Inc. v. City of Newport News, 265 Va. 304, 309, 576 S.E.2d 430, 433 (2003) ; Ville de Winchester c. American Woodmark Corp, 250 Va. 451, 456, 464 S.E.2d 148, 151 (1995).  Horbal soutient que le sens ordinaire du mot "machines" tel qu'il est utilisé dans le code § 58.1-1101(A)(2a) inclut sans ambiguïté les décodeurs de Verizon.  Nous ne sommes pas d'accord.

Pour déterminer le sens ordinaire du terme "machines" en ce qui concerne les boîtiers décodeurs de Verizon, nous prenons en considération le texte du projet de loi de la Chambre des représentants 827, imprimé en tant que chapitre 692 des actes de l'Assemblée de 1984.[8 ] "[L]a législation promulguée sous-jacente se trouve dans les actes de l'Assemblée générale et constitue le droit statutaire complet et exact en Virginie". Eberhardt c. Fairfax County Emps. Ret. Sys. Bd. of Trs, 283 Va. 190, 194, 721 S.E.2d 524, 526 (2012).  Par conséquent, "la référence à la législation imprimée dans les Actes de l'Assemblée au moment de la promulgation n'enfreint pas la règle bien établie qui interdit de prendre en considération les règles d'interprétation des lois, le contexte législatif ou les preuves extrinsèques", qui s'applique lorsque la loi est claire et sans ambiguïté. Id.  Comme indiqué dans les Actes de l'Assemblée, le texte a procédé aux suppressions (indiquées par le texte barré) et aux ajouts (indiqués par le texte en italique) suivants :

2. Les biens meubles corporels utilisés dans l'industrie manufacturière, l'exploitation minière, la radiodiffusion, la télévision _par câble, les entreprises de produits laitiers, de nettoyage à sec ou de blanchisserie, à l'exception des machines et outils, des véhicules à moteur et du matériel de livraison de ces entreprises, ainsi que des câbles de transmission et _d'alimentation, dumatériel _de studio, _{des syntoniseurs, des convertisseurs,} des antennes, du mobilier de bureau et du matériel des entreprises de télédistribution;

2 (a). Les biens meubles corporels utilisés dans les entreprises de télévision par câble, à l'exception des machines et outils, des véhicules à moteur et du matériel de livraison de ces entreprises, des câbles de transmission et d'alimentation, du matériel de studio, des antennes et du mobilier et matériel de bureau de ces entreprises.

1984 Va. Actes, ch. 692.

Les suppressions et les ajouts figurant au chapitre 692 des Actes de l'Assemblée de 1984 révèlent que l'Assemblée générale a créé une sous-section distincte pour les entreprises de télévision par câble et a supprimé les "tuners" et les "convertisseurs" de la liste des biens soumis à l'impôt local.  Le texte de la nouvelle sous-section 2(a) utilise l'expression "machines et outils" au lieu de l'expression "machines et outils" de la sous-section 2.  Bien que Horbal soutienne que l'utilisation de l'expression "machines et outils" devrait être considérée comme un "remplacement" des termes "tuners" et "convertisseurs" afin d'élargir le champ des biens soumis à l'impôt local, le langage clair du texte de loi ne soutient pas cette interprétation.  Au contraire, la suppression des "tuners" et des "convertisseurs" de la liste des biens soumis à l'impôt local va dans le sens contraire.  Les lois indiquent clairement l'intention que "les biens personnels ................................. utilisés dans les entreprises de télévision par câble" comprend les tuners et les convertisseurs.  1984 Va. Actes, ch. 692.

Même s'il existait un doute quant à l'intention de l'Assemblée générale de supprimer les tuners et les convertisseurs de la liste des biens soumis à l'impôt local, ce doute doit être résolu en faveur de Verizon.  Code §§ 58.1-1100 et -1101(A)(2a) sont des lois fiscales générales que nous interprétons contre le gouvernement et en faveur du contribuable.  Daily Press, 265 Va. at 309, 576 S.E.2d at 433; American Woodmark, 250 Va. at 456, 464 S.E.2d at 151 ("Code §§ 58.1-1100 and -1101(A)(2) reflect the General Assembly's decision not to grant a specific taxing power to the City, and these statutes must be treated as general tax statutes").  "Les lois imposant des taxes doivent être interprétées avec la plus grande fermeté contre le gouvernement et en faveur du citoyen, et ne doivent pas être étendues par implication au-delà de la signification claire du langage utilisé.  S'il existe un doute légitime, ce doute doit dispenser le contribuable de son fardeau".  Id, 456, 464 S.E.2d at 152 (citant Commonwealth Natural Resources, Inc. v. Commonwealth, 219 Va. 529, 537-38, 248 S.E.2d 791, 796 (1978)) ; voir aussi City of Richmond, 292 Va. at 74, 787 S.E.2d at 163. "Nul ne peut être tenu au paiement d'une taxe s'il n'entre pas clairement dans les termes de la loi ou de l'ordonnance en question.  Ville de Richmond c. Valentine, 203 Va. 642, 646, 125 S.E.2d 854, 858 (1962).

En conséquence, nous concluons que les boîtiers décodeurs de Verizon ne sont pas soumis à l'impôt local en vertu du Code § 58.1-1101(A)(2a).  Étant donné que la cour de circuit a correctement rejeté l'interprétation de Horbal du code § 58.1-1101(A)(2a), nous ne trouvons pas d'erreur dans son jugement sur cette question.

II. MAINTIEN DE LA QUESTION DE L'OPPORTUNITÉ
DU RECOURS DE VERIZON

A. Contexte

Verizon a introduit un recours local contre les avis d'imposition 2008, 2009 et 2010 par lettre adressée à Horbal en décembre 28, 2010.  En réponse, par lettre datée de janvier 28, 2011, Horbal a déclaré que l'appel de Verizon était "incomplet"" et qu'Horbal examinerait l'appel de Verizon lorsqu'il serait conforme aux exigences du Code § 58.1-3983.1(8)(2).[9 ]   Verizon a soumis un "appel modifié" à Horbal par lettre datée de juin 22, 2011.  Par lettre datée de juillet 14, 2011, que Horbal a désignée comme une "décision locale finale", Horbal a rejeté l'appel de Verizon, tout en déclarant qu'il "considérait" l'appel de Verizon comme "complet" et "admissible en tant qu'appel local".

Le mois d'août 26, 2011, Verizon a déposé un recours administratif auprès du commissaire aux impôts conformément à l'article 58.1-3983.1(D) du code.[10 ]   Le comté a déposé une réponse dans laquelle il affirme que les boîtiers décodeurs de Verizon sont des "machines" au sens ordinaire de ce terme et qu'ils sont donc soumis à l'impôt local.  Le comté n'a pas soulevé la question de l'opportunité de l'appel local de Verizon ni affirmé que le commissaire aux impôts n'était pas compétent pour connaître de l'affaire.

Lorsque Horbal a déposé sa demande de contrôle judiciaire à la suite de la décision du commissaire à l'impôt, il a affirmé que ce dernier avait outrepassé sa compétence en ordonnant des remboursements pour les exercices fiscaux 2008 et 2009.  Plus précisément, Horbal a fait valoir que Verizon n'avait pas déposé son recours local contre les cotisations pour ces années dans un délai d'un an à compter du dernier jour de l'année fiscale pour laquelle les cotisations ont été établies ou dans un délai d'un an à compter de la date des cotisations, comme l'exige le code § 58.1-3983.1(B)(1).[11 ]   Accueillant en partie la demande de jugement sommaire de Horbal, la cour de circuit a statué que Verizon n'avait pas déposé dans les délais son recours local contre les évaluations fiscales 2008 et 2009.

[B. Áñá~lýsí~s]

En appel devant cette Cour, Verizon affirme que la Cour de circuit a commis une erreur en décidant que Verizon n'avait pas droit au remboursement des taxes payées pour les années fiscales 2008 et 2009.  Verizon soutient que la question de l'opportunité de l'appel local de Verizon n'a pas été présentée au commissaire à l'impôt et qu'elle a donc fait l'objet d'une renonciation. Nous sommes d'accord.

En vertu du code § 58.1-3983.1(G), qui prévoit un contrôle judiciaire de la décision du commissaire à l'impôt par la circuit court, la partie qui conteste la décision doit "démontrer que la décision du commissaire à l'impôt est erronée en ce qui concerne la partie contestée". Ainsi, dans ce type de procédure, la circuit court joue le rôle d'une cour d'appel.  Cf. French v. Virginia Marine Res. Comm'n, 64 Va. App. 226, 236, 767 S.E.2d 245, 251 (2015) (Lors de l'examen de l'action de l'agence en vertu de la Virginia Administrative Process Act ("VAPA"), le rôle d'une circuit court est "équivalent au rôle d'une cour d'appel dans un appel d'un tribunal de première instance"). (citation omise) ; Pence Holdings, Inc. c. Auto Center, Inc, 19 Va. App. 703, 707-08, 454 S.E.2d 732, 734-35 (1995) (" [E]n vertu de la VAPA, le rôle de la cour de circuit dans un recours contre une décision de l'agence est équivalent au rôle d'une cour d'appel dans un recours contre un tribunal de première instance.  En ce sens, l'Assemblée générale a prévu qu'une circuit court agit comme un tribunal d'appel"). (citation omise).

Comme pour les recours contre les décisions des agences en vertu de la VAPA, les principes de défaut de procédure, tels que ceux protégés par les règles 5:25 et 5A :18,[12 ] s'appliquent aux déterminations du commissaire fiscal contestées judiciairement en vertu du code § 58.1-3983.1(G).  Voir, par exemple, French, 64 Va. App. at 232 n.2 , 767 S.E.2d at 249 n.2 ("Les principes du défaut de procédure, analogues à ceux régis par la règle 5A :18, s'appliquent aux décisions de l'agence contestées judiciairement en appel") ; Doe c. Virginia Bd. of Dentistry, 52 Va. App. 166, 176, 662 S.E.2d 99, 104 (2008) (l'argument n'ayant pas été soulevé avant l'appel devant la cour de circuit n'est pas préservé pour l'appel d'une décision de l'agence) ; Pence Holdings, 19 Va. App. at 707, 454 S.E.2d at 734 (En vertu des dispositions de la VAPA, un appelant "ne peut pas soulever des questions en appel d'une agence administrative à la cour de circuit qu'il n'a pas soumises à l'agence pour qu'elle les prenne en considération").  Par conséquent, les questions qui n'ont pas été débattues au cours de la procédure devant le commissaire à l'impôt en vertu du code § 58.1-3983.1(D) ne peuvent pas être invoquées pour justifier l'annulation de la décision du commissaire à l'impôt devant la cour de circuit lors de son contrôle judiciaire en vertu du code § 58.1-3983.1(G).

Il n'est pas contesté que la question de l'opportunité du recours local de Verizon contre les cotisations fiscales pour les exercices fiscaux 2008 et 2009 n'a pas été soulevée dans le cadre de la procédure devant le Tax Commissioner.  Conformément au code § 58.1-3983.1(D)(3), le commissaire local au revenu ou tout autre fonctionnaire chargé de l'évaluation a la possibilité de répondre à l'appel [auprès du commissaire à l'impôt] et de participer à la procédure.  En fait, le comté a soumis une réponse au commissaire aux impôts dans laquelle il affirme que les boîtiers décodeurs de Verizon sont des machines et qu'ils sont donc soumis à l'impôt local.  La question de savoir si Verizon a fait appel des évaluations fiscales 2008 et 2009 auprès d'Horbal dans le délai prévu par le code § 58.1-3983.1(B), n'a pas été défendue.  En conséquence, cette question ne pouvait pas être soulevée pour la première fois dans le cadre de la procédure de contrôle judiciaire par la circuit court et invoquée par Horbal pour justifier l'annulation de la décision du Tax Commissioner.

Bien que Horbal soutienne que le délai de dépôt d'un recours local prévu au Code § 58.1-3983.1(B) est une question de compétence matérielle qui peut être soulevée à tout moment, nous ne sommes pas d'accord.  Dans l'affaire Board of Supervisors v. Board of Zoning Appeals, 271 Va. 336Dans le rapport de la Commission sur la compétence juridictionnelle, 343-48, 626 S.E.2d 374, 378-81 (2006), nous avons établi une distinction entre l'élément de compétence matérielle, qui peut être soulevé à tout moment de la procédure, et d'autres éléments de compétence qui peuvent faire l'objet d'une renonciation s'ils ne sont pas correctement soulevés.  Plus précisément, nous avons expliqué que "pour qu'une juridiction ait le pouvoir de juger une affaire particulière sur le fond, c'est-à-dire pour qu'elle ait une compétence active, plusieurs éléments sont nécessaires".  Id. sur 343, 626 S.E.2d sur 379.  Ces éléments comprennent la compétence matérielle, qui est l'autorité accordée par la constitution ou la loi pour statuer sur une catégorie d'affaires, ainsi que la compétence territoriale, la compétence en matière de notification et d'autres conditions de fait qui constituent des conditions préalables à l'autorité du tribunal pour rendre un jugement.  Id. sur 343-44, 626 S.E.2d sur 379.  Nous avons conclu que l'obligation de dépôt dans les 30jours, énoncée dans le Code § 15.2- 2314La compétence matérielle de la cour de circuit ne s'étendait pas au dépôt d'une demande d'ordonnance de certiorari auprès de la cour de circuit en vue de l'examen d'une décision de la commission d'appel en matière de zonage(13 ). L'exigence de dépôt était plutôt "un autre élément juridictionnel sujet à renonciation s'il n'est pas correctement soulevé".  Id. à 347-48, 626 S.E.2d à 381 (guillemets internes omis).  De même, nous concluons que le délai de dépôt d'un recours local prévu au Code § 58.1-3983.1(B) est "un autre élément juridictionnel sujet à renonciation s'il n'est pas correctement soulevé".  Id.[14 ]

Étant donné que la question de l'opportunité de l'appel local de Verizon en vertu du Code § 58.1- 3983.1(B) n'a pas été soumise à l'examen de la cour de circuit, cette dernière a commis une erreur en décidant que Verizon n'avait pas droit au remboursement des taxes payées pour les exercices fiscaux 2008 et 2009.

III. CONCLUSION

Pour les raisons qui précèdent, nous confirmerons la partie du jugement de la cour de circuit confirmant la détermination du commissaire aux impôts et décidant que les boîtiers décodeurs de Verizon ne sont pas soumis à l'impôt local.  Nous annulerons la partie du jugement de la cour de circuit qui renverse la décision du commissaire aux impôts et décide que Verizon n'a pas droit au remboursement des impôts payés pour les exercices fiscaux 2008 et 2009.  En conséquence, nous rendrons un jugement définitif en faveur de Verizon sur cette question.  Par conséquent, le jugement est confirmé en partie et infirmé en partie, et l'affaire est renvoyée à la circuit court pour qu'elle ordonne au Commissioner of Revenue d'émettre des remboursements à Verizon pour les années fiscales 2008 et 2009 en plus du remboursement pour l'année fiscale 2010 qui a été confirmé par la circuit court.

Affirmé en partie, infirmé en partie et renvoyé.