Avis du procureur général

27 décembre 2013

• • L'honorable Priscilla S. Bele
    Commissaire aux recettes, ville de Newport News
    Hôtel de ville
    2400 Avenue Washington
    Newport News, Virginia 23607

    L'honorable Robert S. Wertz, Jr.
    Commissioner of the Revenue, Loudoun County Post Office Box 8000
    Leesburg, Virginia 20177

    Larry W. Davis, avocat
    Procureur du comté d'Albemarle
    401 McIntire Road, Suite 325
    Charlottesville, Virginia 22902

    Chère Madame Bele et Messieurs Wertz et Davis :

    Je réponds à vos demandes d'avis consultatif officiel conformément au § 2.2-505 de la loi sur la protection de l'environnement. Code de la Virginie.

• • Vous posez plusieurs questions relatives à l'exonération ou au report de l'impôt foncier local lorsque le titre de propriété est détenu en fiducie ou en viager. Vous demandez tout d'abord si l'exonération ou le report de l'impôt foncier pour les personnes âgées d'au moins 65 ans ou handicapées autorisé par l'article X, § 6(b) de la Constitution de Virginie s'étend à une personne qui a choisi de placer le titre de propriété de l'immeuble dans une forme quelconque de fiducie ou qui détient l'immeuble dans un domaine viager. Vous demandez également si l'exonération de l'impôt foncier pour les anciens combattants handicapés prévue à l'article X, § 6-A de la Constitution de Virginie s'étend à un ancien combattant qui a choisi de placer le titre de propriété d'un bien immobilier dans un domaine viager.

• • Je suis d'avis que l'exonération ou le report de l'impôt foncier autorisé à l'article X, § 6(b) pour les personnes âgées d'au moins 65 ans ou handicapées ne s'étend pas à une personne qui a placé le titre de propriété d'un bien immobilier dans une forme quelconque de fiducie, mais s'étend à une personne qui remplit par ailleurs les conditions requises pour bénéficier de l'exonération et qui détient un droit viager sur le bien immobilier. Je suis en outre d'avis que l'exemption pour les anciens combattants handicapés prévue à l'article X, § 6-A s'étend à un ancien combattant admissible qui détient un droit viager sur le bien immobilier.

     

    
    Droit applicable et discussion

Article X, § 1 de la Constitution de Virginie prévoit que "(01 property, except as hereinafter provided, shall be taxed." L'article X, § 6 autorise des exonérations fiscales limitées. Parmi ces exemptions, l'article X, § 6(b) permet à l'Assemblée générale d'autoriser des exemptions spécifiques fondées sur l'âge ou le handicap :

• • L'Assemblée générale peut, par une loi générale, autoriser l'organe directeur d'un comté, d'une ville, d'une cité, ... à prévoir l'exonération de l'impôt foncier local, ou d'une partie de celui-ci, dans les limites et sous les conditions prescrites, des biens immobiliers et mobiliers conçus pour une habitation continue, détenus par des personnes âgées d'au moins soixante-cinq ans ou des personnes souffrant d'un handicap permanent et total, tel qu'établi par la loi générale, et occupés comme seul logement par ces personnes. Les autorités locales peuvent être autorisées à fixer des limites de revenu ou de valeur financière, ou les deux, pour bénéficier de cet allègement.

En outre, pour les exercices fiscaux commençant le ou après le mois de janvier 1, 2011, l'article X, § 6-A prévoit une exonération de l'impôt foncier local pour les anciens combattants totalement invalides. Cet article prévoit, dans sa partie pertinente, que

• • Nonobstant les dispositions de la section 6, l'Assemblée générale, par une loi générale, et dans le cadre des restrictions et conditions qui y sont prescrites, exonère de l'impôt les biens immobiliers, y compris les biens immobiliers conjoints du mari et de la femme, de tout vétéran dont le ministère des affaires des vétérans des États-Unis a déterminé qu'il souffrait d'une invalidité permanente et totale de cent pour cent liée au service et qui occupe le bien immobilier comme lieu principal de résidence.

Conformément à l'article X, § 6(f), ces exonérations et toutes les autres "[ejxemptions d'impôts fonciers établies ou autorisées par les présentes sont interprétées de manière stricte."

L'Assemblée générale a promulgué l'article 58.1-3210 afin d'autoriser les organes directeurs locaux à prévoir l'exemption prévue à l'article X, article 6(b). La section 58.1-3210(A) prévoit dans sa partie pertinente que

• • L'organe directeur d'un comté, d'une ville ou d'une cité peut, par ordonnance, prévoir l'exonération, le report ou un programme combiné d'exonérations et de reports d'imposition des biens immobiliers et des maisons préfabriquées tels que définis à l'article 36-85.3, ou toute partie de celle-ci, dans les conditions et pour le montant prescrits par l'ordonnance. Ces biens immobiliers doivent appartenir à une personne âgée d'au moins 65 ans ou, si l'ordonnance le prévoit, à une personne atteinte d'un handicap permanent et total tel que défini au § 58.1-3217. et être occupés comme seul logement par cette personne.^[1]

L'Assemblée générale a mis en œuvre l'exemption autorisée à l'article X, § 6-A en adoptant les § 58.1-3219.5, qui prévoit, dans sa partie pertinente, ce qui suit :

• • Conformément à l'article X, section 6-A de la Constitution de Virginie, et pour les années fiscales commençant le ou après le 1, 2011, l'Assemblée générale exonère par la présente les biens immobiliers, y compris les biens immobiliers conjoints du mari et de la femme, de tout vétéran qui a été évalué par le ministère américain des anciens combattants ... comme ayant une invalidité permanente et totale de 100 pour cent liée au service, et qui occupe le bien immobilier comme son lieu principal de résidence.^[[2]
  
  

Sections 58.1-3213 et 58.1-3219.6 contiennent les exigences légales relatives à la procédure de demande des exonérations respectives.

Au cours des débats 1969 à l'Assemblée générale concernant la révision de la Constitution de Virginie, certains membres ont exprimé leur confusion quant à la signification de l'expression "owned by" utilisée dans l'exonération de l'impôt foncier pour certaines personnes âgées d'au moins 65 à autoriser dans la proposition d'article X, § 6(b).³ En présentant la proposition de § 6(b) à la Chambre des délégués au nom de la Commission des finances, le délégué Theodore V. Morrison, Jr. a indiqué que l'exonération fiscale ne serait pas disponible pour les biens immobiliers détenus en fiducie plutôt que détenus directement par la personne qui, à d'autres égards, remplit les conditions requises pour bénéficier de l'exonération.⁴

Plusieurs avis antérieurs de l'Office sont pertinents pour les questions de qualification de l'exemption que vous soulevez^S En particulier, un avis 2007 note que l'expression "owned by" contenue dans le § 58.1-3210 ne fait pas l'objet d'une définition exacte.⁶ Cet avis explique que les faits de chaque demande d'exonération doivent être soigneusement analysés afin de déterminer si les biens immobiliers concernés sont effectivement la propriété d'une ou de plusieurs personnes physiques remplissant les conditions requises.⁷ En outre, un avis de 2011 aborde un certain nombre de questions concernant l'article X, § 6-A et conclut, en partie, que l'exonération de l'impôt foncier autorisée par cette disposition constitutionnelle n'est pas disponible pour un bien immobilier détenu en fiducie pour un ancien combattant handicapé qui remplit par ailleurs les conditions requises.⁸ La justification de cette conclusion, qui suit ci-dessous, aboutit au même résultat lorsque la question est de savoir si les biens détenus en fiducie peuvent bénéficier de l'exonération autorisée par l'article X, § 6(b) et § 58.1-3210.

Au titre 58.1 du Code, "contribuable" est défini comme "toute personne, société, partenariat, organisation, confiance ou des biens soumis à l'impôt en vertu des lois du Commonwealth, ou en vertu des ordonnances, résolutions ou ordres de tout comté, ville, cité ou autre subdivision politique du Commonwealth."⁹ En vertu de la loi, le mois de janvier 1 est le début de l'année fiscale pour l'évaluation des impôts sur les biens immobiliers, "et le propriétaire d'un bien immobilier à cette date doit être évalué pour les impôts de l'année commençant à cette date."¹⁰ Le code prévoit que "[s]i un bien est détenu par une personne sui juris, il lui est imposé . [Si le bien est détenu en fiducie au profit d'une autre personne, il sera répertorié et imposé au fiduciaire, s'il y en a un dans ce Commonwealth.
trustee, s'il y en a un dans ce Commonwealth, et s'il n'y a pas de trustee dans ce Commonwealth, il est listé et taxé par le bénéficiaire."¹¹

La Cour suprême de Virginie a discuté de l'importance d'adhérer à la règle constitutionnelle d'interprétation stricte dans l'application des exemptions :

• • La Constitution de Virginie, telle qu'elle a été révisée en 1971, prévoit que les exonérations de taxes sur les biens ... doivent être interprétées de manière stricte." Cette règle d'interprétation stricte découle de la politique annoncée par le Commonwealth "de répartir la charge fiscale uniformément et sur tous les biens." Par conséquent, les lois accordant des exonérations fiscales sont interprétées strictement à l'encontre du contribuable et "[lorsqu'une loi fiscale est susceptible de deux interprétations, l'une accordant une exonération et l'autre ne l'accordant pas, les tribunaux adoptent l'interprétation qui refuse l'exonération." En effet, "en cas de doute, le doute est levé contre celui qui demande l'exemption," et "douter d'une exemption, c'est la nier."^[12]

Conformément aux dispositions expresses de l'article X, § 6(b) et § 58.1-3210, l'éligibilité à l'exonération ou au report d'impôt autorisé par ces dispositions exige que le bien en question soit "la propriété de" la personne qui l'occupe comme son seul logement et qui remplit par ailleurs les conditions requises pour bénéficier de l'exonération en raison de son âge ou d'un handicap. Lorsque le titre de propriété d'un bien immobilier est détenu par un trust, les droits de propriété sont détenus par le trust et le trustee plutôt que par le concédant ou le bénéficiaire.¹³ Ainsi, si un bien immobilier est détenu en fiducie, une personne qui remplit par ailleurs les conditions requises et qui est âgée d'au moins 65 ans ou handicapée ne remplira pas les conditions de propriété prévues à l'article X, § 6(b) et § 58.1-3210.¹⁴

Vous demandez également si les biens détenus en viager peuvent bénéficier de l'exonération ou du report autorisés à l'article X, § 6(b). Un avis antérieur de l'Office traitant de cette question conclut qu'un locataire viager disposant d'un droit viager sur le bien en question peut être considéré comme le propriétaire du bien aux fins de l'exonération fiscale.¹⁵ En common law, un domaine foncier viager est un domaine libre d'une durée indéterminée, qui n'est pas détenu par la volonté d'une autre personne et qui prend fin au décès du locataire viager ou d'une autre personne vivante.¹⁶ Bien qu'il ne possède pas le domaine en fief simple, le locataire viager a toujours la possession du fief libre avec les responsabilités liées à la propriété, y compris l'obligation de payer les impôts.¹⁷ La Cour suprême de Virginie, afin de déterminer qui est le propriétaire "" d'un bien immobilier responsable du paiement des impôts prélevés sur ce bien, demande à "qui a l'usufruit, le contrôle ou l'occupation du terrain, si son intérêt dans celui-ci est un droit absolu ou un droit moindre qu'un droit."¹⁸ Dans les cas où le bien est soumis à un domaine viager, le tribunal a toujours considéré que le locataire viager, qui exerce un contrôle actuel suffisant sur le bien, est le propriétaire "" du bien pour les besoins de l'impôt.¹⁹

Conformément à ces précédents, un locataire viager remplit les conditions de propriété pour l'exonération ou le report d'impôts conformément à l'article X, § 6(b) et § 58.1-3210 et peut bénéficier de l'octroi de l'exonération prévu au § 58.1-3215(A) à "la personne physique qualifiée qui occupe ce logement et titre de propriété ou titre partiel à cet effet."²⁰ Pour les mêmes raisons, je conclus également qu'un ancien combattant qui possède un domaine viager sur son lieu de résidence principal remplit la condition de propriété pour l'exemption autorisée à l'article X, § 6-A et § 58.1-3219.5.

• • • • • • • • • • Conclusion

En conséquence, je suis d'avis que l'exonération ou le report de l'impôt foncier pour les personnes âgées d'au moins 65 ans ou handicapées, autorisé par l'article X, § 6(b) de la Constitution de Virginie, ne s'étend pas à une personne qui a placé le titre de propriété d'un bien immobilier dans une forme quelconque de fiducie. Je suis en outre d'avis que l'exonération ou le report autorisés à l'article X, § 6(b) s'étendent à une personne qui remplit par ailleurs les conditions requises pour bénéficier de l'exonération et qui détient un droit viager sur le bien immobilier. Enfin, je suis d'avis que l'exemption pour les anciens combattants handicapés autorisée par l'article X, § 6-A de la Constitution de Virginia s'étend à un ancien combattant admissible qui détient un droit viager sur le bien immobilier.

• • Je vous prie d'agréer, Madame, Monsieur, l'expression de mes salutations distinguées.
    • • • • • • • • • Je vous prie d'agréer, Madame, Monsieur, l'expression de mes salutations distinguées,
                    [[[{"fid":"383","víéw~_mód~é":"déf~áúlt~","fíél~ds":{"format":"default","field_file_image_alt_text[und][0][vá~lúé]":"K~éñ Cú~ccíñ~éllí~ sígñ~átúr~é","fíé~ld_f~ílé_~ímág~é_tí~tlé_~téxt~[úñd][0][v~álúé~]":""},"týpé~":"médí~á","átt~ríbú~tés":{"height":88,"w~ídth~":196,"clás~s":"méd~íá-él~éméñ~t fíl~é-déf~áúlt~"}}]]]
                    
                    • Kenneth T. Cuccinelli, II Procureur général

• ---

  [1.VÁ. CÓ~DÉ ÁÑ~Ñ. §] 58.1-3210(A) (2013).

  2 Section 58.1-3219.5(A) (2013).

3 Voir TRAVAUX ET DÉBATS DU SÉNAT DE VIRGINIE RELATIFS À L'AMENDEMENT DE LA CONSTITUTION 157 (Ex. Sess. 1969). Voir aussi 2 A.E. DICK HOWARD, COMMENTAIRES SUR LA CONSTITUTION DE VIRGINIE 1085 n.67 (1974). Le novembre 2, 1976, les électeurs ont ratifié un amendement à l'article X, § 6(b), qui leur avait été soumis par l'Assemblée générale, afin d'étendre l'exonération fiscale autorisée aux "personnes souffrant d'un handicap permanent et total." Voir 1976 Va. Actes ch. 751, 782
4Les débats de la Chambre des délégués à l'adresse 1969 comprenaient l'échange suivant entre le délégué M. Caldwell Butler (R-Roanoke) et le délégué Theodore V. Morrison, Jr. (D-Newport News) concernant la proposition d'article X, § 6(b) :

• MR. BUTLER : En ce qui concerne le même problème, il est fréquent que des personnes âgées occupent des résidences qui sont détenus en fiducie à leur profit, ainsi qu'une modeste sécurité génératrice de revenus. Pensez-vous qu'ils seraient propriétaires au sens de cette disposition et qu'ils auraient donc droit à l'exonération ?

  M. MORRISON : Si il n'y a pas d'acte de propriété détenu par la personne qui occupe le bien, je dirais qu'il n'est pas éligible.

PROCEDURES ET DEBATS DE LA CHAMBRE DES DELEGUES DE VIRGINIE CONCERNANT L'AMENDEMENT DE LA CONSTITUTION 358 (Ex. Sess. 1969).

5 Voir [2011 Óp. Vá~. Átt'~ý Géñ~. 171, 182]-84 (impôt l'exemption autorisée par l'article X, § 6-A n'est pas disponible pour les biens détenus en fiducie, dont le bénéficiaire est un ancien combattant handicapé qui remplit par ailleurs les conditions requises) ; 2007 Op. Va. Att'y Gen. 129, 132 (les biens détenus conjointement par des personnes admissibles et non admissibles ne sont pas exonérés en vertu de l'article 58.13210) ; 2012 Op. Va. Att'y Gen. 134, 136 (l'exemption au titre de l'article X, § 6-A ne s'applique pas en faveur d'un vétéran qui est un locataire propriétaire dans une coopérative immobilière) ; et 1999 Op. Va. Att'y Gen. 205, 206 (l'exemption au titre du § 58.1-3210 n'est pas disponible pour le locataire propriétaire lorsque l'association coopérative immobilière est propriétaire du bien).

[6. 2007 Óp. Vá~. Átt'~ý Géñ~. át 131.]

7. Id. à l'adresse 131-32.

8^.. 2011 Op. Va. Att'y Gen. sur 183. Dans l'affaire 2012, l'Assemblée générale a cherché par voie législative à étendre aux biens détenus en fiducie l'exonération autorisée par l'article X, § 6-A. 2012 Va. Actes ch. 75, 263. En cas de contestation judiciaire, il reste à voir si les tribunaux reconnaîtront que le législateur a le pouvoir de modifier cette exonération fiscale sans demander aux électeurs d'approuver un amendement à l'article X, § 6-A de la Constitution de Virginie. Voir, par exemple, Southern Ry. Co. v. City of Richmond, 175 Va. 308 318- , S.E. d , ( ) (l'Assemblée générale ne peut ni autoriser ni ratifier une évaluation fiscale locale effectuée en contradiction avec une limitation énoncée dans la Constitution de la Virginie).19 8 2 271 275 1940

• 9. Section 58.1-1 (2013) (c'est nous qui soulignons).
  10. Section 58.1-3281 (2013).
  11. Section 58.1-3015 (2013).

12. Commonwealth c. Wellmore Coal Corp, 228 Va. 149, 153-54, 320 S.E.2d 509, 511 (1984) (altération dans l'original) (citations internes omises).

13. Voir, par exemple, Austin c. Ville d'Alexandria, 265 Va. 89 9597 574 2 289 29293 2003(lorsque le concédant a transféré le titre de propriété à un trust, le concédant a transféré le titre complet de la propriété à lui-même en tant que fiduciaire et n'avait par la suite aucun titre légal sur la propriété à transmettre en sa capacité individuelle) ; Air Power, Inc. c. Thompson, 244 Va. 534, 537-38, 422 S.E.2d 768, 770 (1992) (le bénéficiaire n'est pas une partie nécessaire dans une action visant à faire respecter un privilège de mécanicien, car le bénéficiaire d'une fiducie foncière ne conserve aucun intérêt, légal ou équitable, dans le bien lui-même).
14 Cette conclusion ne change pas dans le cas où la personne physique remplissant par ailleurs les conditions requises est également (i) le fiduciaire détenant le titre de propriété du bien concerné pour le compte d'un trust et (ii) un bénéficiaire du trust. Les exemptions de taxes sur les biens doivent être interprétées de manière stricte ; ""en cas de doute, le doute est résolu contre celui qui demande l'exemption"." Wellmore Coal Corp, 228 Va. à 154, 320 S.E.2d à 511 (citant Golden Skillet Corp. v. Commonwealth, 214 Va. 276, 278, 199 S.E.2d 511, 513 (1973)). Une personne qui détient un titre de propriété sur un bien immobilier en tant que fiduciaire n'a pas de titre légal sur ce bien en sa qualité de personne physique. [Áúst~íñ,] 265 Va. sur 95-97, 574 S.E.2d sur 29293. Le texte de l'article X, § 6(b) ne fait aucune référence aux trusts en énonçant l'exigence spécifique selon laquelle le bien doit être "détenu par" la personne physique remplissant par ailleurs les conditions requises. Il ne s'agit pas d'un simple oubli, car les débats sur la Constitution de Virginia ( 1969 ) ont spécifiquement porté sur la question de savoir si les biens appartenant à un trust devaient être éligibles à l'exonération autorisée par l'article X, § 6(b), tel qu'il est proposé. Voir supra note 4 et texte d'accompagnement.

• 15Voir [1971-72 Óp. Vá~. Átt'~ý Géñ~. 427, 428.]

16 Voir I RALEIGH COLSTON MINOR, LE DROIT IMMOBILIER [§ 135] (le freehold) ("La common law ne reconnaissait aucun intérêt foncier à la terre. biens immobiliers à moins qu'il ne s'agisse d'une propriété libre, et personne ne peut être considéré comme le propriétaire réel de la propriété. terre à moins qu'il ne s'agisse d'un locataire de la propriété." (souligné dans l'original)), et § 191 (nature générale des successions viagères) (F.D.G. Ribble 2d ed. 1928).
17 Id. aux §§ 136 (seisin), 143 (classification des successions en pleine propriété et des successions inférieures à la pleine propriété), 157 (incidents de la propriété en fief simple), 215 (obligation de l'occupant viager de payer les taxes et les impôts locaux).
18. Voir Banks c. Comté de Norfolk, 191 Va. 463, 467, 62 S.E.2d 46, 48 (1950), citant Powers v. City of Richmond, 122 Va. 328, 335, 94 S.E. 803, 805 (1918).
19 Voir Ville de Richmond c. McKenny, 194 Va. 427, 430, 73 S.E.2d 414, 416 (1952) ; Ceroli v. City of Clifton Forge, 192 Va. 118, 125-26, 63 S.E.2d 781, 785 (1951) ; Les banques, 191 Va. à 467, 62 S.E.2d à 47-48; Stark v. City of Norfolk, 183 Va. 282, 289, 32 S.E.2d 59, 61-62 (1944) ; Commonwealth v, Wilson, 141 Va. 116, 121, 126 S.E. 220, 222 (1925).
20 Section 58.1-3215(A) (2013) (c'est nous qui soulignons). Étant donné que votre demande ne porte pas sur l'éligibilité d'une personne résidant à l'étranger, je n'aborde pas cette question dans le présent document. Voir [1976-77 Óp. Vá~. Áñ)]^, Gen. 293, 294 ("En tant que détenteur d'un domaine viager, le locataire viager était propriétaire d'un "titre partiel" aux fins de l'exemption ... . Inversement, en raison de l'absence de contrôle sur le bien, le remainderman, bien qu'il détienne également un "titre partiel", ne serait pas considéré comme un "propriétaire".").