Avis du procureur général

L'honorable Clifton A. Woodrum

Membre de la Chambre des délégués
6 janvier 2004

• • • • doivent être interprétées de manière libérale afin de promouvoir une sensibilisation accrue de toutes les personnes aux activités gouvernementales et d'offrir aux citoyens toutes les possibilités d'assister au fonctionnement des pouvoirs publics. Toute dérogation à l'accès du public aux [...] réunions doit être interprétée de manière restrictive et aucune [...] réunion ne doit être fermée au public à moins qu'elle ne soit spécifiquement exemptée en vertu de [la loi] ou d'une autre disposition spécifique de la loi [...].⁴]

Je note qu'en juin 2002, le directeur exécutif du Virginia Freedom of Information Advisory Council (Conseil consultatif de la liberté d'information de Virginie),⁵ que vous présidiez auparavant, a fourni aux membres du Conseil un mémorandum décrivant les questions liées à l'application de la loi aux caucus législatifs. Le mémorandum indique que "il s'agit d'une question très complexe qui ne doit pas être tranchée sans une réflexion approfondie."⁶ Malheureusement, votre demande n'est pas accompagnée d'éléments factuels susceptibles d'être appliqués aux exigences légales de la loi. Par conséquent, je suis obligé de faire certaines suppositions basées sur ma propre connaissance du processus législatif et de l'organisation des caucus républicain et démocrate.

Vous demandez si un caucus législatif est un « organisme public » tel que ce terme est défini dans The Virginia Freedom of Information Act. L'article 2.2-3701 de la loi définit "l'organisme public" comme étant

• • • • tout organe législatif, autorité, conseil, bureau, commission, district ou agence du Commonwealth ... ; et d'autres organisations, sociétés ou agences du Commonwealth soutenues entièrement ou principalement par des fonds publics. Il comprend ... tout comité, sous-comité ou autre entité, quelle qu'en soit la désignation, de l'organisme public créé pour exercer les fonctions déléguées de l'organisme public ou pour conseiller l'organisme public. Il n'exclut aucun de ces comités, sous-comités ou entités au motif qu'ils sont composés de membres du secteur privé ou de citoyens.

La loi sur la liberté d'information de Virginie (The Virginia Freedom of Information Act) est "interprétée de manière libérale afin de promouvoir une sensibilisation accrue de toutes les personnes aux activités gouvernementales et d'offrir aux citoyens toutes les possibilités d'assister aux opérations du gouvernement."⁸ L'objectif de la loi est de promouvoir la politique publique consistant à conduire les affaires du gouvernement sous le regard du public. Certaines fonctions d'un caucus législatif ne sont toutefois pas liées aux questions pendantes devant l'Assemblée générale.

Je crois savoir que les caucus législatifs remplissent de nombreuses fonctions, dont la plupart sont d'ordre politique. L'objectif principal d'un caucus législatif est de maintenir ou d'atteindre le statut de majorité politique. Par exemple, les caucus législatifs collectent des fonds pour financer les campagnes législatives de la Chambre des délégués et du Sénat, rémunérer le personnel et mener d'autres activités politiques. Aucune de ces fonctions ne peut être interprétée comme une fonction de l'Assemblée générale. Au contraire, les caucus législatifs sont des associations d'individus, élus dans l'un ou l'autre organe de l'Assemblée générale, qui sont organisés à des fins purement politiques. Ni le caucus républicain ni le caucus démocrate n'ont la capacité de conduire des affaires publiques ou de conseiller officiellement l'Assemblée générale. En outre, aucun des deux caucus n'est soutenu entièrement ou principalement par des fonds publics. Par conséquent, je dois conclure que ces organisations ne sont pas des organismes publics au sens du § 2.2-3701.

Vous demandez ensuite si les exigences en matière de notification et de réunions publiques énoncées dans The Virginia Freedom of Information Act s'appliquent aux réunions des caucus législatifs. La section 2.2-3707(A) de la loi prévoit que "[t]outes les réunions des organismes publics sont ouvertes, sauf dans les cas prévus à la section 2.2-3711."⁹ La section 2.2-3707(C) impose aux organismes publics de "notifier la date, l'heure et le lieu de ses réunions en plaçant l'avis dans un lieu public bien en vue où les avis sont régulièrement affichés." Ces avis "sont affichés au moins trois jours ouvrables avant la réunion."¹⁰ En concluant que les caucus législatifs ne sont pas des organismes publics, je dois également conclure qu'ils ne sont pas soumis aux exigences de notification et de réunion publique du § 2.2-3707(A) et (C).

Enfin, vous notez que le § 2.2-3707(G) autorise "le rassemblement ou la présence de deux membres ou plus d'un organisme public ... en tout lieu ou fonction où aucune partie de l'objectif de ce rassemblement ou de cette présence n'est la discussion ou la transaction d'une affaire publique." Vous demandez si la discussion des votes attendus sur les questions pendantes devant l'Assemblée générale constitue "la discussion ou la transaction d'une affaire publique" telle que cette expression est utilisée au § 2.2-3707(G).

Section 2.2-3701 définit la réunion "" comme incluant "la séance physique, ... comme une assemblée informelle de ... jusqu'à trois membres ..., où qu'elle se tienne, avec ou sans procès-verbal, qu'il y ait ou non des votes, de n'importe quel organisme public." Lorsque trois législateurs ou plus sont réunis de manière formelle ou informelle, une réunion au sens du § 2.2-3701 a lieu.

La section 2.2-3707(G) stipule :

• • • • Aucune disposition [de la loi] ne peut être interprétée comme interdisant la réunion ou la présence de deux ou plusieurs membres d'un organisme public (i) dans tout lieu ou toute fonction où l'objet de ce rassemblement ou de cette participation n'est pas la discussion ou la transaction d'affaires publiques, et où ce rassemblement ou cette participation n'a pas été convoqué ou organisé à l'avance dans le but de discuter ou de transiger des affaires de l'organisme public ou (ii) lors d'un forum public, d'une présentation de candidat ou d'un débat, dont le but est d'informer l'électorat et non de traiter des affaires publiques ou de tenir des discussions relatives à la gestion des affaires publiques, même si la performance des membres, individuellement ou collectivement, dans la gestion des affaires publiques peut être un sujet de discussion ou de débat lors d'une telle réunion publique. Les dispositions de [l'Acte] relatives à la notification ne s'appliquent pas aux réunions informelles des membres de l'Assemblée générale.. (souligné par l'auteur).

Les dispositions relatives à la notification de The Virginia Freedom of Information Act "ne s'appliquent pas aux réunions ou rassemblements informels des membres de l'Assemblée générale."¹⁴ Cette formulation indique que l'Assemblée générale reconnaît qu'elle est soumise à la loi ; dans le cas contraire, l'exception à l'obligation de notification ne serait pas nécessaire.¹⁵ Il semble toutefois que l'Assemblée générale n'ait pas eu l'intention d'imposer à l'Union européenne une obligation d'information sur les droits de l'homme. caucus législatif sont soumises à la loi. La pratique de longue date des caucus législatifs républicains et démocrates consistant à ne pas ouvrir leurs réunions au public en est la preuve. Je note que peu après être devenu le parti minoritaire au sein du corps législatif, le groupe législatif démocrate a volontairement ouvert ses réunions. En observant la pratique de longue date des deux caucus, il est toutefois évident qu'aucun d'entre eux n'a fonctionné en pensant qu'il était ou était soumis à la loi. Quoi qu'il en soit, le langage clair de la loi n'exempte pas les membres de l'Assemblée générale de ses dispositions.

Bien que je conclue que les caucus législatifs ne sont pas des organismes publics au sens de la loi, les réunions de ces caucus, dans certaines circonstances, sont soumises aux exigences de la loi en matière de réunions publiques. Cette détermination est basée, non pas sur le statut du caucus en tant qu'organisation, mais plutôt sur l'assemblage de trois législateurs ou plus. Lorsque trois législateurs ou plus sont réunis pour discuter des votes attendus sur des questions pendantes devant l'Assemblée générale, une réunion "" a lieu en vertu de la loi.¹⁶ Toutefois, lorsque trois législateurs ou plus sont réunis de manière informelle et que "aucune partie de l'objectif de cette réunion ou de cette présence n'est la discussion ou la transaction d'une affaire publique, et que cette réunion ou cette présence n'a pas été convoquée ou organisée à l'avance dans le but de discuter ou de traiter d'une affaire de l'[Assemblée générale],"¹⁷ de tels rassemblements informels n'impliquent pas les exigences de la loi en matière de réunions publiques.

Comme indiqué, toutes les réunions de trois législateurs ou plus ne sont pas soumises aux exigences de la loi en matière de réunions publiques. Certaines réunions de caucus peuvent être organisées à l'avance et convoquées à des fins autres que la discussion des votes prévus sur les questions soumises à l'Assemblée générale. La détermination dans chaque cas particulier dépend des faits. Votre question part du principe qu'il existe une ligne de démarcation claire qui peut être appliquée dans n'importe quelle circonstance, sans fournir d'informations factuelles permettant de tirer une conclusion.

Pendant de nombreuses années, les procureurs généraux ont conclu que le § 2.2-505, la loi autorisant les avis officiels du procureur général, n'envisage pas que ces avis soient rendus sur des questions nécessitant des déterminations factuelles, plutôt que sur des questions interprétant des points de droit.¹⁸ Je peux toutefois vous donner un aperçu général des situations qui impliquent ou non les exigences de la loi en matière de réunions publiques. Le procureur général a précédemment déterminé qu'une conférence organisée par trois membres d'un conseil municipal et l'avocat représentant la ville pour se préparer à un litige ne constituait pas une réunion publique, car les membres n'étaient pas réunis en tant qu'entité ou même en tant qu'assemblée informelle, et en raison de l'absence de délibération sur la politique à suivre et de préparation à la prise de mesures par le conseil municipal.¹⁹ Lorsque les affaires publiques soumises à l'organe auquel appartient l'agent public sont discutées par trois membres ou plus de l'organe public lors d'une réunion informelle, les exigences de la loi en matière de réunion publique sont impliquées. Par conséquent, je dois conclure que la discussion des votes attendus par les législateurs lors d'une réunion de caucus à laquelle assistent au moins trois législateurs sur des questions pendantes devant l'Assemblée générale constitue la délibération d'une politique et la préparation de la prise de mesures par l'Assemblée générale.

Toutefois, une réunion des membres d'un caucus pour discuter de considérations purement politiques peut, dans certains cas, ne pas impliquer la discussion des votes attendus sur des questions pendantes devant l'Assemblée générale.²⁰ Bien qu'un législateur soit membre d'un groupe parlementaire en vertu de son élection à l'Assemblée générale, son appartenance à ce groupe est parfois distincte de son rôle de législateur. Comme indiqué précédemment, un caucus législatif n'existe pas pour traiter des affaires publiques. Il ne peut pas engager l'ensemble du corps législatif ni conduire des affaires publiques. Un caucus législatif existe pour maintenir ou atteindre le statut de majorité politique. Pour ce faire, plusieurs méthodes sont utilisées. La principale de ces méthodes consiste à préconiser l'élection d'autres personnes partageant les mêmes idées à l'Assemblée générale.

Il peut arriver que les législateurs se réunissent pour discuter de questions purement politiques, telles que la manière de dépenser les fonds privés collectés par le caucus. En d'autres occasions, un caucus peut se réunir pour discuter de questions de personnel ou pour choisir les dirigeants de l'organisation. Dans chacun de ces cas, on ne peut pas dire qu'il y ait eu une discussion sur les affaires publiques soumises à l'Assemblée générale.

Toutefois, de nombreux scénarios se situent dans une zone grise qui dépend des faits. Comme vous pouvez le voir dans cette discussion, et comme le reconnaît le Virginia Freedom of Information Advisory Council (Conseil consultatif de la liberté d'information de Virginie),²¹ les considérations liées à cette question sont nombreuses et complexes. La question n'est pas aussi tranchée que certains l'affirment. Dans chaque cas, la question de savoir si une réunion informelle de législateurs sous les auspices d'un caucus "" doit être ouverte dépend des faits. L'Office a toujours refusé de rendre des avis qui impliquent des déterminations de fait plutôt que des questions de droit.²² En tant que tel, je ne suis pas en mesure d'émettre un avis général, étant donné l'absence de précisions dans votre demande. En l'absence d'une législation plus claire, le présent avis vise à offrir au moins un aperçu général des considérations à prendre en compte pour déterminer si certaines réunions ou assemblées de législateurs doivent être ouvertes au public. En fin de compte, la question de savoir si un rassemblement ou une réunion spécifique de trois législateurs ou plus doit être ouvert au public dépend des faits entourant chacun de ces événements.

¹Veuillez noter que cet avis est basé sur certaines hypothèses détaillées dans le présent document. En outre, lorsque j'utilise l'expression "legislative caucus,", je me réfère uniquement aux entités organisées par les membres de l'Assemblée générale.
²Voir 1968 Va. Actes. ch. 479, à l'adresse 690 (promulgation The Virginia Freedom of Information Act, codifiée telle qu'amendée dans le Va. Code Ann. tit. 2.2, ch. 37, §§ 2.2-3700 à 2.2-3714 (LexisNexis Repl. Vol. 2001 & Supp. 2003)).
³Section 2.2-3700(B) (LexisNexis Supp. 2003).
⁴Id.
⁵Voir Va. Code Ann. §§ 30-178 à 30-181 (Michie Repl. Vol. 2001 & LexisNexis Supp. 2003) (création du Virginia Freedom of Information Advisory Council). La session 2002 de l'Assemblée générale a abrogé la deuxième clause de promulgation des chapitres 917 et 987 des actes de l'Assemblée 2000, qui prévoyait une date d'expiration au mois de juillet 1, 2002, concernant le Conseil consultatif sur la liberté de l'information. Comparez 2002 Va. Actes ch. 26 75, à , , respectivement, 26 78 et 2000 Va. Actes. chs. 917Les dispositions de la présente loi ont été publiées sur le site Internet de la Commission européenne, à l'adresse suivante : 987, à l'adresse suivante : 1966, 1968, 2192, 2193, respectivement (la clause 2 prévoit que "les dispositions de la présente loi expireront le juillet 1, 2002" ).
⁶Voir mémorandum de Maria J.K. Everett, directrice exécutive, aux membres du Virginia Freedom of Information Advisory Council ( 4, 2002) (dans le dossier du Conseil).
⁷Voir 1983-1984 Op. Va. Att'y Gen. 439, 440 (interprétation du § 2.1-341, prédécesseur du § 2.2-3701).
⁸Section 2.2-3700(B).
⁹La section 2.2-3711(A) énumère trente et une raisons pour lesquelles un organisme public peut tenir une réunion à huis clos.
¹⁰Section 2.2-3707(C) (LexisNexis Repl. Vol. 2001).
¹¹Voir [Príl~lámá~ñ v. Có~mmóñ~wéál~th, 199 Vá~. 401, 405-06, 100 S.É.2d 4, 7 (1957); 1983-1984 Ó~p. Vá. Á~tt’ý G~éñ. 314, 315:] Voir aussi [1996 Óp. Vá~. Átt’ý~ Géñ. 134, 135. "]In pari materia" est l'expression latine signifiant "[o]n the same subject ; relating to the same matter." Black's Law Dictionary 794 (7th ed. 1999).
¹²Voir [1980-1981 Óp. Vá~. Átt’ý~ Géñ. 265, 266 (c~ítíñ~g Dów~dý v. F~ráñk~líñ, 203 V~á. 7, 121 S.É.2d~ 817 (1961)).]
¹³Voir Op. Va. Liberté d'information. Conseil consultatif AO-02-02, at 2 (Mar. 1, 2002) ("La question de savoir si les trois membres de l'organisme public peuvent se réunir lors d'une réunion privée sans que celle-ci ne devienne une réunion au sens de la FOIA dépend de la question de savoir si les membres de l'organisme public ont "discuté" ou "traité" d'affaires publiques et si cette réunion a été organisée à l'avance pour discuter ou traiter d'affaires publiques."), à [http~://dls.s~táté~.vá.ús~/gróú~ps/fó~íácó~úñcí~l/óps~/02/ÁÓ_02.h~tm]; Voir aussi Op. Va. Liberté d'information. Conseil consultatif : AO-46-01, at 2 (Oct. 5( 2001) ("[L]es exigences procédurales relatives à la tenue d'une réunion ne seraient pas invoquées si trois membres ou plus assistaient à une réunion qui n'a pas été organisée dans le but de discuter ou de traiter des affaires publiques, pour autant qu'aucune affaire publique ne soit effectivement discutée."), à [http~://dls.s~táté~.vá.ús~/gróú~ps/fó~íácó~úñcí~l/óps~/01/ÁÓ_46.h~tm]; AO-40-01, at 1 (Aug. 23, 2001) ("La FOIA permet aux membres d'un organisme public de se réunir et de discuter de questions qui ne sont pas liées aux affaires publiques sans invoquer les exigences de la FOIA."), à [http~://dls.s~táté~.vá.ús~/gróú~ps/fó~íácó~úñcí~l/óps~/01/ÁÓ_40.h~tm].
¹⁴Section 2.2-3707(G).
¹⁵En outre, le § 2.2-3707(I) prévoit que " les [m]inutes sont enregistrées lors de toutes les réunions publiques. Toutefois, les délibérations des commissions permanentes et autres commissions de l'Assemblée générale ne sont pas soumises à l'obligation de dresser un procès-verbal."
¹⁶Section 2.2-3701 (LexisNexis Supp. 2003) (définissant "rencontrant"). Mais voyez [§ 2.2-3707(G).]
¹⁷Section 2.2-3707(G).
¹⁸Voir 1986-1987 Op. Va. Att'y Gen. 1, 6 (citant § 2.1-118, prédécesseur de § 2.2-505) : Voir aussi 1991 Op. VA. Att'y Gen. 122, 124.
¹⁹1984-1985 Op. VA. Att'y Gen. 426, 427.
²⁰La discussion d'une stratégie politique, c'est-à-dire le positionnement de l'opposition au cours d'une session législative ou la manière d'obtenir un gain partisan sur une question, peut, dans certaines circonstances, ne pas constituer une discussion ou une transaction d'affaires publiques au sens de la loi. Une telle détermination dépend toutefois des faits, comme nous l'avons déjà indiqué dans le présent avis.
²¹Voir supra note 6 et texte d'accompagnement.
²²Voir 1991 Op. VA. Att'y Gen, supra note 18, à l'adresse 124.
²³Voir supra note 1.