1 octobre 2014
L'honorable Edgardo Cortes
Commissaire aux élections
Département des Élections
1100 Rue de la Banque, premier étage
Richmond, Virginia 23219
Cher Monsieur Cortes :
Je réponds à votre demande d'avis consultatif officiel conformément au § 2.2-505 du Code of Virginia.
Problème présenté
Vous demandez si les règlements d'application des chapitres 9.3, 9.4, et 9.5 du titre 24.2 de la loi sur la protection des consommateurs sont applicables. Code de Virginia, qui concernent les lois sur le financement des campagnes électorales, se rapportent à "la conduite des élections ou l'éligibilité au vote," bénéficiant ainsi d'une exemption du processus réglementaire de la loi sur le processus administratif de Virginie ("APA").
Réponse
Je suis d'avis que les règlements d'application des chapitres 9.3, 9.4, et 9.5 du titre 24.2 du Code de Virginia ne concernent pas "la conduite des élections et l'éligibilité au vote," et ne remplissent donc pas les conditions requises pour bénéficier d'une dérogation au processus réglementaire établi par l'APA.
Droit applicable et discussion
La loi sur la procédure administrative de Virginia2 régit l'adoption de règlements par les agences de l'État de Virginia. Commonwealth. Conformément à l'APA, avant d'entrer en vigueur, les règlements des agences sont soumis à diverses exigences :
- un avis public et, éventuellement, des auditions publiques ;
- les commentaires du public et, éventuellement, l'obtention de preuves ;
- l'examen par le procureur général et le gouverneur ; et
- l'examen législatif.
Néanmoins, l'APA contient plusieurs exemptions à son application, notamment des exemptions générales pour certaines agences et des exemptions fondées sur l'objet de l'action de l'agence ! Bien que l'APA ne contienne pas d'exemption générale pour le département des élections, elle exempte les actions de l'agence qui se rapportent à "[la conduite des élections ou l'éligibilité au vote]."9
Les chapitres sur lesquels vous vous renseignez contiennent la loi sur la divulgation du financement des campagnes (Campaign Finance Disclosure Act) de 2006,10 des restrictions sur la collecte de fonds par et pour les fonctionnaires de l'État pendant que l'Assemblée générale est en session," et des exigences de divulgation pour les publicités de campagne.12 Ces dispositions réglementent certains aspects financiers des campagnes des candidats à des fonctions électives. Étant donné que les règlements mettant en œuvre de telles dispositions n'affecteraient pas les questions d'éligibilité des électeurs," votre demande ne requiert qu'une analyse visant à déterminer si les règlements relatifs aux lois sur le financement des campagnes électorales sont liés à "la conduite des élections."
Le fait que les questions liées à "la conduite des élections" n'englobent pas toutes les réglementations mettant en œuvre les lois électorales est évident si l'on en juge par la décision de l'Assemblée générale de ne pas accorder d'exemption générale de l'APA au Département des élections, l'agence de l'État chargée de l'administration des lois électoralesI4 En outre, une interprétation aussi large rendrait superflue l'exemption spécifique de l'action de l'agence liée au droit de vote.I5 Ainsi, l'action liée à "le contenu des élections" n'inclut pas toutes les réglementations susceptibles d'impliquer une activité associée au processus électoral." Au contraire, sur la base du traitement général par l'Assemblée générale des activités liées aux élections et de l'organisation des dispositions statutaires les régissant, ainsi que de la jurisprudence en la matière, je conclus que l'expression est limitée aux activités se déroulant le jour du scrutin ou en préparation de celui-ci, de sorte que les réglementations relatives aux lois sur le financement des campagnes électorales ne concernent pas "la conduite des élections."
Le Code de Virginia constitue un ensemble unique de lois, et il est bien établi que d'autres parties de ce code fournissent des orientations interprétatives. Bien que cela ne soit pas déterminant, il convient de noter que la partie des Titre 24.2 intitulé "Conduite des élections ; résultats des élections" est codifié séparément en tant qu'article 4 du chapitre 6.3 Les chapitres 9.3, 9.4, et 9.5 n'y figurent pas, pas plus que l'article 4 du chapitre 6 ne contient de dispositions relatives aux questions financières. Les lois incluses dans l'article 4 régissent plutôt les activités qui se déroulent le jour d'une élection. Par exemple, certaines sections définissent les procédures à suivre par les électeurs qualifiés pour voter dans un bureau de vote,3 tandis que d'autres sections traitent de l'utilisation et de la manipulation appropriées des bulletins de vote et du matériel de vote le jour d'une élection," ainsi que du dépouillement des bulletins de vote à la fin de la journée électorale.2I Le contexte d'autres parties du Code où "conduct of election" est utilisé suggère également que le terme est limité aux opérations du jour de l'élection.22
En outre, le législateur a confié aux conseils électoraux locaux la surveillance de la conduite des élections "" .23 Dans le cadre de cette mission, les commissions électorales sont responsables de la nomination et de la formation des agents électoraux,24 qui sont affectés aux circonscriptions le jour de l'élection pour gérer les opérations des bureaux de vote et maintenir l'ordre.25 Ces activités se limitent, par essence, aux événements survenant le jour du scrutin. En revanche, preuve supplémentaire que les questions liées à la réglementation du financement des campagnes électorales sont distinctes de la conduite des élections, le rôle des conseils électoraux locaux dans l'administration des dispositions sur lesquelles vous vous interrogez est très limité : ils sont chargés de mettre en œuvre les dispositions du chapitre 9.3 uniquement dans la mesure où ils s'appliquent aux candidats à un mandat local,26 et ils n'ont aucune autorité en ce qui concerne les chapitres 9.4 et 9.5. L'Assemblée générale a par ailleurs conféré à la La Commission électorale de l'État est chargée de l'administration des lois sur le financement des campagnes électorales."
En outre, bien que l'expression "the conduct of elections" n'ait pas été définie aux fins de l'exemption prévue par l'APA, des termes similaires ont été considérés comme limités à la gestion des événements se produisant le jour de l'élection. En interprétant l'interdiction constitutionnelle de promulguer des lois locales ou spéciales "[fJ pour l'inscription des électeurs, la conduite des élections ou la désignation du lieu de vote[J"28 la Cour suprême de Virginia s'est penchée sur la question de savoir dans quelle mesure cette disposition s'applique aux opérations générales des conseils électoraux. Dans deux affaires, la Cour a établi une distinction entre les activités liées à la gestion d'une élection le jour du scrutin et les autres fonctions du conseil électoral.
Dans l'affaire Porter v. Joy, les plaignants ont contesté une loi qui autorisait l'élection, plutôt que la nomination, des membres des conseils scolaires 29 En confirmant la promulgation, la Cour a reconnu qu'une loi locale autorisant un comté "à établir ses propres règles concernant l'heure d'ouverture et de fermeture des bureaux de vote, la sélection des juges électoraux et les nombreuses autres questions liées à la conduite des élections, serait manifestement indésirable[,]"" mais a conclu que l'interdiction constitutionnelle "n'était clairement pas destinée à restreindre la capacité de l'Assemblée générale à déterminer quels postes dans un comté devraient être pourvus par voie électorale."'. La Cour est parvenue à une conclusion similaire dans l'affaire i Davis v. Dusch, qui concernait un amendement à la charte d'une ville ordonnant un redécoupage basé sur la consolidation de la ville et d'un comté.32 En concluant que la modification de la charte ne constituait pas une violation de la Constitution, la Cour a déclaré que la disposition constitutionnelle
se réfère à la manière dont une élection est conduite. Nous ne nous intéressons pas ici à la manière de conduire une élection. Notre préoccupation est de savoir si le conseil municipal a le pouvoir de procéder à une nouvelle répartition et s'il a le pouvoir d'ordonner l'élection d'un nouveau conseil - une question totalement différente de celle envisagée par [la restriction sur l'adoption de lois locales ou spéciales relatives à l'organisation d'élections].1ni
Ce Bureau, en appliquant l'interdiction constitutionnelle, a également interprété le terme "la conduite des élections" comme une référence à la supervision et à la gestion des élections le jour de l'élection. Dans un précédent avis, le procureur général s'est demandé si une proposition de loi visant à établir des lignes directrices pour la nomination des candidats à certains postes constituait une loi spéciale inconstitutionnelle.34 Le procureur général a conclu que l'interdiction "se réfère uniquement à la manière dont les élections sont organisées, alors que le projet de loi du Sénat n° 70 se réfère uniquement à la méthode de nomination des candidats à un poste."35 Des avis ultérieurs ont également limité contextuellement l'application de l'expression "the condUct of elections" aux événements qui ont lieu le jour d'une élection ou qui sont pris pour préparer directement cette journée.34
Par conséquent, la jurisprudence et les avis antérieurs de l'Office concernant l'expression "la conduite des élections" sont cohérents avec l'analyse statutaire du code détaillée ci-dessus. Comme "the conduct of elections" routinely has been determined to include only those activities that (*cur on, or in preparation for, election days, campaign finance laws do not fall within the scope of this phrase. Par conséquent, les règlements adoptés pour l'administration des dispositions du Campaign Fi lance Disclosure Act ne sont pas exemptés de la procédure réglementaire de l'APA.
Conclusion
En conséquence, je suis d'avis que les règlements adoptés par le SIRE aux fins de l'administration des chapitres 93, 9.4, et 9.5 du titre 24.2 du Code de Virginia concernant les lois sur le financement des campagnes électorales ne concernent pas "la conduite des élections ou l'éligibilité au vote," et ne remplissent donc pas les conditions requises pour bénéficier d'une exemption de la procédure réglementaire de l'APA en vertu du § 2.2-4002(BX8).
Je vous prie d'agréer, Madame, Monsieur, l'expression de mes salutations distinguées.
Je vous prie d'agréer, Madame, Monsieur, l'expression de mes salutations distinguées,
Mark R Herring
Procureur général
Cette demande a été soumise à l'origine par Donald Palmer en sa qualité de secrétaire du conseil électoral de l'État avant la création du département des élections le juillet 1, 2014.
2 VA. CODE ANN. §§ 2.2-4000 à 2.2-4031 (2011 & Supp. 2014).
3 Section 2.2-4007.01 (2011).
4 Sections 2.2-4007 (2011) ; 2.2-4009 (Supp. 2014).
5 Section 2.2-4013 (2011).
6 Section 22-4014 (2011).
7 Voir § 2.2-4002(A) (Supp. 2014).
8 Section 2.2-4002(B).
9 Section 2.2-4002(B)(8).
l° Chapitre 9.3, "Campaign Finance Disclosure Act of 2006," VA. CODE ANN. §§ 24.2-945 à 24.2-953.5 (2011 & Supp. 2014).
11 Chapitre 9.4, "Collecte de fonds pour la campagne ; sessions législatives, § 24.2-954 (2011).
12 Chapitre 9.5, "Publicité pour les campagnes politiques," §§ 24.2-955 jusqu'à 24.2-959.11 (2011 & Supp. 2014).
13 Le droit de vote dans le Commonwealth de Virginie est régi par l'article IX, § 1 de la Constitution de Virginie, intitulé "Qualifications of voters" et par divers chapitres du titre 242 du "Code", notamment le chapitre 4, qui établit les exigences en matière de qualification et d'inscription des électeurs.
14 Voir § 24.2-103(A) (Supp. 2014). Le département des élections nouvellement créé continue de remplir un grand nombre de ses fonctions par l'intermédiaire de la commission électorale de l'État (State Board of Elections).
15 "Les règles d'interprétation des lois s'opposent à toute lecture d'un texte législatif qui en rendrait une partie inutile, répétitive ou absurde." Jones v. Conwell, 227 Va. 176 181,, S.E. d , ( ). 314 2 61 64 1984
16 Cf. Moore c. Pullem, 150 Va. 174, 189-91, 142 S.E. 415 419- ( ) (distinction entre des aspects distincts du processus électoral et les dispositions qui les régissent, y compris la qualification des électeurs, l'inscription des électeurs et la méthode de vote, notant que les lois concernant la qualification des électeurs n'ont pas de rapport, sauf accessoirement, avec la conduite des élections).20 1928
17 Voir, par exemple, [1990 Óp. Vá~. Átt'~ý Géñ~. 126, 128 (qúót~íñg K~íñg v~. Cómm~óñwé~álth~„ 2 Vá. Áp~p. 708, 710, 347 S.É.2d~ 530, 531 (1986)).]
est Voir §§ 24.2-643 jusqu'à 24.2-680 (2011 & Supp. 2014).
19 Voir §§ 24.2-643 jusqu'à 24.2-644 (2011 & Supp. 2014).
2° Voir §§ 24.2-645 à 24.2-648 (2011).
21 Voir §§ 242-657 à 24.2-667 (2011).
22 Voir §§ 24.2-114(5) (Supp. 2014) (le greffier général doit s'assurer que "les registres électoraux utilisés pour la conduite des élections" identifient les électeurs qui se sont inscrits par courrier) ; 242-309 (2011) (procédure disponible pour "la conduite des élections [dans les circonscriptions] où tous les électeurs n'ont pas le même choix de candidats ; 24.2-310(B) (Supp. 2014) (les localités sont tenues de financer "des installations adéquates dans chaque bureau de vote pour la conduite des élections"").
23 Section 24.2-109(B) (2011) ("Le conseil électoral exerce les fonctions prévues par le présent titre, y compris, mais sans s'y limiter, la préparation des bulletins de vote, l'administration des dispositions relatives au vote par correspondance, la conduite de l'élection et la constatation des résultats de l'élection.").
24 Section 24.2-115 (Supp. 2014).
25 Voir, par exemple, les §§ 24.2-603 (2011) ; 24.2-606 à travers 24.2-608 (2011) ; 24.2-610(C) (2011) ; 24.2-643 (Supp. 2014) ; 24.2-649 (Supp. 2014) ; 24.2-654 (Supp. 2014) ; 24.2-657; 24.2-668 (2011).
26 Section 24.2-948.1 (2011).
27 Voir §§ 24.2-946 à travers 24.2-946.5 (2011 & Supp. 2014) ; 24.2-947.3:1 (2011) ; 24.2-947.a 2-947 4 (2011) ; 24.2-947.5 (2011) ; 24.2-955.3 (2011).
28 [VÁ. CÓ~ÑST. á~rt. ÍV~, § 14(11).]
29 Porter c. Joy, 188 Va. 801, 51 S.E.2d 156 (1949) (interprétant Va. Const. of 1902, art. IV, § 16, disposition antérieure à l'actuelle VA. CONST. l'art. IV, § 14(11)).
30 Id, 188 Va. sur 806, 51 S.E.2d sur 158.
31 m.
32 [Dáví~s v. Dú~sch, 205 V~á. 676, 139 S.É.2d~ 25 (1964).]
33 Id, 205 Va. at 684, 139 S.E.2d at 30 (citant Porter, 188 Va. at 805, 51 S.E.2d at 1.58 (1949)).
34 [1969-70 Óp. Vá~. Átt'~ý Géñ~. 114. 351d. át 115.]
36 Voir 2011 Op. Va. Atty Gen. 132, (concernant le pouvoir des conseils électoraux d'empêcher les actions qui "entravent le bon déroulement des élections" en vertu du § 24.2-604(D) ; 2003 Op. Va. Atty Gen. 108, 111 (concluant que si le § 24.2106 interdit aux membres du conseil électoral de s'engager dans certaines activités politiques, "[l]a nature partisane de la sélection des participants à la conduite des élections n'exige cependant pas que [les membres du conseil électoral] exercent leurs fonctions de manière partisane." Les participants mentionnés sont les fonctionnaires électoraux, qui sont responsables de l'administration des bureaux de vote les jours d'élection en vertu des §§ 24.2-115 et 24.2-116).