13-109 | Taxe de Virginie

Type d'impôt

Dispositions générales

Description

La Constitution de Virginie interdit à un gouverneur de suspendre unilatéralement l'application de règlements ayant force de loi.

Sujet

Clarification,

Dispositions constitutionnelles

Date d'émission

01-03-2014

3 janvier 2014

L'honorable Robert G. Marshall
Membre de la Chambre des délégués
Boîte postale 406
Richmond, Virginia 23218

Monsieur le délégué Marshall :

Je réponds à votre demande d'avis consultatif officiel conformément au § 2.2-505 de la Commission européenne. Code de la Virginie.

Problème présenté

Vous demandez si le gouverneur a le pouvoir d'émettre une directive politique pour suspendre un règlement qui a été adopté en bonne et due forme en vertu d'un mandat légal.

Réponse

Je suis d'avis que, bien que le gouverneur ait un rôle important à jouer dans la formulation des règlements promulgués par les executive branch agencies, la Constitution de Virginie interdit au gouverneur de suspendre unilatéralement l'application des règlements qui ont force de loi.

Contexte

Le pouvoir législatif du Commonwealth est et a été confié à l'Assemblée générale.² Néanmoins, à mesure que l'étendue et la portée du gouvernement augmentaient, certains ont jugé nécessaire de créer des agences administratives (parfois appelées "executive branch agencies") pour promulguer des règlements afin de prévoir des applications spécifiques des préoccupations politiques plus larges abordées dans la législation adoptée par l'Assemblée générale. L'autorité qui justifie l'existence de ces agences se trouve à l'article III, paragraphe 1 de la Constitution de la Virginia,³ qui prévoit dans sa partie pertinente que "agences administratives peuvent être créées par l'Assemblée générale avec l'autorité et les devoirs que l'Assemblée générale peut prescrire."

Les pouvoirs accordés aux agences administratives sont limités. "[Les délégations du pouvoir législatif ne sont valables que si elles établissent des politiques spécifiques et fixent des normes précises pour guider le fonctionnaire, l'agence ou le conseil dans l'exercice du pouvoir. Les délégations de pouvoir législatif qui ne sont pas assorties de telles politiques et normes sont inconstitutionnelles et nulles."⁴ En outre, les agences administratives sont souvent tenues d'adopter des règlements conformément à la loi sur le processus administratif de Virginie ("APA") .^S Conformément à l'APA, les règlements des agences doivent, avant d'entrer en vigueur, faire l'objet d'une notification publique et, éventuellement, d'une audition publique,⁶ soumis à l'avis du public et, éventuellement, à l'administration de la preuve,⁷ sous réserve d'un examen par le procureur général et le gouverneur,⁸ et sous réserve d'un examen législatif.⁹ Si une agence adopte un règlement conforme à sa mission statutaire¹⁰ et que ce règlement a suivi les procédures réglementaires requises pour sa promulgation, il a force de loi.¹¹

Droit applicable et discussion

Avant d'aborder la question spécifique de savoir si le gouverneur a le pouvoir de suspendre un règlement valablement adopté, il est important de reconnaître que le gouverneur a la possibilité d'influer de manière significative sur la publication des règlements de manière prospective. Comme indiqué plus haut, il joue un rôle statutaire dans l'adoption des règlements en vertu de l'APA. ¹² En outre, le gouverneur influe sur la composition des agences administratives en nommant leurs responsables¹³ et leurs conseils d'administration respectifs.¹⁴ En outre, la Constitution de Virginie autorise explicitement le gouverneur à exiger de certains fonctionnaires et employés des agences de l'État qu'ils lui fournissent des rapports sur les activités de l'agence et qu'ils lui permettent d'inspecter les dossiers financiers et autres de l'agence.¹⁵

Une autre méthode employée par les gouverneurs pour influencer le fonctionnement du gouvernement de l'État est l'émission de directives écrites. Qu'elles soient appelées ordres exécutifs, directives exécutives ou documents d'orientation, ces instructions ont été utilisées par les gouverneurs pour que les agences administratives poursuivent les objectifs politiques du gouverneur. Avant d'examiner si le gouverneur peut unilatéralement donner de telles instructions pour suspendre un règlement valablement adopté, il est utile de passer en revue le pouvoir général du gouverneur d'émettre de tels ordres, directives ou documents d'orientation.

La Cour suprême de Virginie a noté que "[d]ans notre système de gouvernement, le gouverneur n'a et ne doit exercer aucun pouvoir, à l'exception de ceux qui lui sont conférés par la constitution et les lois.¹⁶ Aucune disposition de la Constitution de Virginie ni aucune loi n'accorde explicitement au gouverneur le pouvoir d'émettre des décrets. Historiquement, les gouverneurs ont émis des décrets sur la base de l'autorité inhérente à l'obligation constitutionnelle du gouverneur de "veiller à ce que les lois soient fidèlement exécutées.¹⁷ Les avis antérieurs de l'Attorney General reconnaissent que la Constitution accorde au gouverneur un réservoir général de pouvoirs en tant que chef de l'exécutif du Commonwealth.¹⁸ Ainsi, le pouvoir du gouverneur d'émettre des décrets est bien établi dans la loi et l'histoire du Commonwealth.

Le champ d'application de cette autorité est toutefois limité. Le gouverneur ne peut pas utiliser un décret % (ou tout autre moyen) pour exercer le pouvoir législatif, qui est du ressort exclusif de l'Assemblée générale.¹⁹ En outre, le gouverneur ne peut pas émettre de décrets ou prendre d'autres mesures contraires aux dispositions expresses de la Constitution de Virginie.²⁰ Ainsi, si un ordre exécutif ou une autre instruction écrite équivaut à un exercice du pouvoir législatif ou viole une disposition de la Constitution de Virginie, le gouverneur n'a pas le pouvoir de l'émettre et l'instruction écrite est nécessairement nulle.

En appliquant ce contexte juridique à votre demande spécifique, il apparaît clairement que le gouverneur ne peut pas unilatéralement (que ce soit par un décret, une directive ou un avis)²¹) de suspendre l'application d'un règlement valablement adopté. Comme expliqué ci-dessous, toute tentative en ce sens constituerait une violation de l'article V, § 7, de l'article I, § 7, et des dispositions relatives à la séparation des pouvoirs de la Constitution de Virginie.

L'interdiction faite à l'exécutif de suspendre des lois dûment promulguées fait depuis longtemps partie de l'histoire constitutionnelle de la Virginie. Les rédacteurs de la Constitution de Virginie et de la Constitution des États-Unis connaissaient très bien les allégations selon lesquelles l'exécutif avait le pouvoir de suspendre ou d'annuler des lois dûment promulguées, et les deux groupes de rédacteurs ont cherché à s'inspirer de l'expérience anglaise et à empêcher l'exécutif de revendiquer un tel pouvoir dans le Nouveau Monde. Comme l'a fait remarquer un érudit à propos de la rédaction de la Constitution des États-Unis,

- En 1689, à la suite de l'abdication forcée de Jacques II, le Parlement a promulgué la Déclaration des droits de l'homme. La première déclaration de cette loi capitale était ": le prétendu pouvoir de suspension des lois ou d'exécution des lois par l'autorité royale, sans le consentement du Parlement, est illégal. La prérogative royale de dispensation a également été déclarée illégale.

- Le Bill of Rights anglais est devenu un modèle pour la rédaction de la constitution américaine. Pratiquement toutes les dispositions laïques de cette loi ont été incorporées dans la Constitution des États-Unis. L'interdiction des pouvoirs de suspension et de dispense a été codifiée dans la loi sur le droit d'auteur.

- L'exigence de l'article 11 selon laquelle le président doit "veiller à ce que les lois soient fidèlement exécutées." Ainsi, ces prérogatives royales rejetées ont été refusées au président.^[22]

Les rédacteurs de la Constitution de la Virginie ont adopté une formulation presque identique, cherchant à mettre en œuvre la même interdiction²³ L'article V, § 7 de la Constitution de Virginie prévoit, dans sa partie pertinente, que "[l]e gouverneur doit veiller à ce que les lois soient fidèlement exécutées."²⁴

Les règlements valablement mis en œuvre ont force de loi ;²⁵ Il devrait donc être évident que l'émission unilatérale d'une directive qui suspend ou ignore une telle réglementation est incompatible avec l'obligation du gouverneur de "veiller à ce que les lois soient fidèlement exécutées." Conclure autrement reviendrait à accorder au gouverneur un pouvoir de suspension qui a été refusé au roi d'Angleterre depuis au moins 1689 et rendrait la clause "take care" de la Constitution de Virginie tout à fait nulle. En termes simples, la clause "take care" de la Constitution de Virginie interdit au gouverneur de donner des instructions (que ce soit par décret, par directive ou par avis) pour qu'une réglementation valide soit suspendue ou ignorée.

Alors que les auteurs de la constitution fédérale pensaient apparemment que la clause fédérale "take care" était suffisante pour indiquer clairement que l'exécutif ne pouvait pas suspendre des lois valablement promulguées, la Virginia est allée plus loin. L'article I, § 7 de la Constitution de Virginie prévoit expressément " que tout pouvoir de suspension des lois ou de l'exécution des lois, par quelque autorité que ce soit, sans le consentement des représentants du peuple, est préjudiciable à leurs droits et ne doit pas être exercé."²⁶ Ainsi, l'interdiction implicite dans la clause "take care" de l'article V, § 7 est rendue explicite par l'article I, § 7: le gouverneur ne peut unilatéralement ordonner, par quelque moyen que ce soit, qu'un règlement valablement adopté et ayant force de loi soit suspendu ou ignoré.

Indépendamment des interdictions énoncées à l'article V, § 7 et à l'article I, § 7, la Constitution de Virginie interdirait néanmoins au gouverneur de suspendre unilatéralement un règlement valablement adopté et ayant force de loi. Plus précisément, une telle action violerait les dispositions relatives à la séparation des pouvoirs contenues dans l'article 1, § 5 ("Les départements législatif, exécutif et judiciaire du Commonwealth devraient être séparés et distincts...). . . . ") et Article III, § 1 ("Les départements législatif, exécutif et judiciaire seront séparés et distincts, de telle sorte qu'aucun n'exerce les pouvoirs propres des autres, et qu'aucune personne n'exerce le pouvoir de plus d'un d'entre eux à la fois . .").²⁷

Il faut rappeler qu'en adoptant un règlement, une agence administrative n'exerce pas une fonction exécutive, mais qu'elle exerce un pouvoir législatif qui lui a été délégué par l'Assemblée générale. Comme indiqué ci-dessus, l'autorité qui justifie l'existence de ces agences se trouve dans l'article III, § 1 de la Constitution de Virginie, qui stipule dans sa partie pertinente que "agences administratives peuvent être créées par l'Assemblée générale avec l'autorité et les devoirs que l'Assemblée générale peut prescrire." Étant donné que les agences administratives exercent une autorité législative déléguée, une tentative unilatérale d'intervention de la part de l'administration n'est pas justifiée.²⁸ Le fait que le gouverneur cherche à suspendre un règlement valablement adopté constitue une violation de la séparation des pouvoirs au même titre que si le gouverneur cherchait à suspendre l'application d'une loi de la Virginie. Un gouverneur n'a tout simplement pas le pouvoir de le faire, et toute tentative en ce sens est nulle et non avenue.

Cette conclusion est conforme aux dispositions de l'APA relatives au retrait des règlements. La section 2.2-4016 prévoit que

- [Aucune disposition du présent chapitre n'empêche une agence de retirer un règlement à tout moment avant la date d'entrée en vigueur de ce règlement. Un règlement ne peut être abrogé après sa date d'entrée en vigueur que conformément aux dispositions du présent chapitre qui régissent l'adoption des règlements.

Ainsi, pour les règlements promulgués en vertu de l'APA, il est clair que le pouvoir exécutif (dans ce cas, l'agence concernée elle-même) a la possibilité de renoncer à un règlement à tout moment avant sa date d'entrée en vigueur ; cependant, une fois qu'il est entré en vigueur, le pouvoir exécutif ne peut plus renoncer au règlement de manière unilatérale. Au contraire, le règlement ne peut être modifié ou suspendu qu'en passant par la procédure complète d'APA, à la suite d'une modification de la loi d'autorisation adoptée par l'Assemblée générale et devenue loi, ou par décision d'un tribunal compétent. Par conséquent, un avis du gouverneur n'est pas juridiquement suffisant pour modifier ou suspendre un règlement validement adopté.

Conclusion

En conséquence, je suis d'avis que, bien qu'un gouverneur ait un rôle important à jouer dans la formulation des règlements promulgués par les agences du pouvoir exécutif, la Constitution de Virginie interdit à un gouverneur de suspendre unilatéralement l'application de règlements qui ont force de loi.

Je vous prie d'agréer, Madame, Monsieur, l'expression de mes salutations distinguées.

- - - - Je vous prie d'agréer, Madame, Monsieur, l'expression de mes salutations distinguées,
        
        Kenneth T. Cuccinelli, II
        Procureur général

^I Votre demande est formulée en termes généraux ; cependant, vous faites ensuite spécifiquement référence à une déclaration faite par le gouverneur élu, lorsqu'il était candidat, au sujet des réglementations concernant le traitement des établissements pratiquant l'avortement en tant qu'hôpitaux. La même conclusion s'impose quel que soit le sujet traité.
² [VÁ. CÓ~ÑST. M~t. ÍV, § 1.]
³ L'article HI, § 1 est également l'une des deux dispositions de la Constitution de Virginie qui impose la séparation des pouvoirs entre les trois branches du gouvernement. La dérogation à la création d'agences administratives est l'exception limitée "au principe de base" de la séparation des pouvoirs. I A.E. Dm( HOWARD, COMMENTARIES ON THE CONSTITUTION OF VIRGINIA 433 (1974).

⁴ Bell c. Dorey Elec. Co., 248 Va. 378, 380, 448 S.E.2d 622, 623 (1994) (citation interne et guillemets omis).
³ VA. CODE ANN. §§ 2.2-4000 à 2.2-4031 (2011 & Supp. 2013).
⁶ Section 2.2-4007.01 (2011).
⁷ Sections 2.2-4007 (2011) ; 2.2-4009 (Supp. 2013). Section $ 2.2-4013 (2011). ⁹ Section 2.2-4014 (2011).
^1° Manassas Autocars, Inc. c. Couch, 274 Va. 82, 87, 645 S.E.2d 443, 446 (2007) (citations omises) ("Règlements . ... ne doit pas être en contradiction avec la loi qui l'autorise.").
" Id. 445, 645 S.E.2d at 446 (citation omise).
¹² Section 2.2-4013.
¹³ VA. CONST. l'art. V, § 10 ("Sauf disposition contraire de la présente Constitution, le Gouverneur nomme chaque fonctionnaire à la tête d'un département administratif ou d'une division de la branche exécutive du gouvernement, sous réserve d'une confirmation prescrite par l'Assemblée générale. Chaque fonctionnaire nommé par le gouverneur en vertu du présent article doit posséder les qualifications professionnelles prescrites par la loi et exerce ses fonctions à titre amovible.").
¹⁴ [VÁ. CÓ~DÉ ÁÑ~Ñ. § 2.2-107 (2011).]
¹⁵ [VÁ. CÓ~ÑST. á~rt. V, § 8.]

¹⁶Lewis v. Whittle, 77 Va. 415, 420 (1883).
V. Whittle, 77 Va. 415, 420 (1883).
¹⁷[VÁ. CÓ~ÑST. á~rt. V, § 7.]
¹⁸Voir [1983-84 Óp. Vá~. Átt'~ý Géñ~. 180; 1945-46 Óp. Vá~. Átt'~ý Géñ~. 144.]
¹⁹Voir [VÁ. CÓ~ÑST. á~rt. Í, §] [5; árt.] [ÍÍÍ, § 1;] l'art. [ÍV, § 1.]
²⁰ Lewis, 77 Va. sur 420.
²¹ En ce qui concerne les règlements, les documents d'orientation "" sont référencés au § 2.2-4008 du règlement. Code de la Virginie. Rien dans le § 2.2-4008 n'autoriserait un document d'orientation qui serait incompatible avec le règlement lui-même ou la loi d'habilitation pertinente. Au contraire, les documents d'orientation, tels qu'ils sont correctement compris, ne peuvent qu'expliquer ou amplifier le règlement ou la loi en question. Par définition, la suspension de l'application d'un règlement n'expliquerait ni n'amplifierait le règlement, mais ne ferait que le subvertir.
²² [Róbé~rt). Ré~íñst~éíñ,] Les limites du pouvoir exécutif, 59^-[Ám.Ú.] L. REV. 259, 280 (2009) (notes de bas de page omises).
" Il n'est pas clair si la nation a emprunté à la Virginie ou si la Virginie a emprunté à la nation. La clause "take care" de la Virginie apparaît pour la première fois explicitement dans la Constitution de la Virginie de 1830. VA. CONST. de 1830 art.
IV, § 4. Au moins un universitaire a suggéré que la loi fédérale sur la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales s'applique à l'ensemble du pays. "prendre care" clause "nous vient du Bill of Rights anglais, via la Constitution de Virginie, et avait pour but d'interdire la suspension des lois par l'exécutif." Peter M. Shane, Rétablir la confiance dans le gouvernement : Les présidents et la séparation des pouvoirs, les grâces et les procureurs : Responsabilité juridique, 11 YALE L. & POL'Y REV. 361, 393-94 (1993) (note de bas de page omise).
²⁴ Comme indiqué dans la note 23 supra, cette formulation est apparue pour la première fois dans la Constitution de Virginie de 1830. Il figure dans toutes les versions ultérieures de la Constitution de la Virginie. Voir [VÁ. CÓ~ÑST. ó~f 1851 árt~. V, § 5; VÁ, C~ÓÑST~. óf 1864 ár~t.]
V, § 5; VA. CONST. de 1870 art. IV, § 5; et VA. CONST. of 1902 § 73.
²⁵ Voir Manassas Autocars, Inc, 274 Va. sur 87, 645 S.E.2d sur 445. Voir aussi VA. CODE ANN. § 2.2-4001 (2011) (définissant un règlement "" en vertu de l'Administrative Process Act comme "toute déclaration d'application générale, ayant force de loi, affectant les droits ou la conduite de toute personne, adoptée par une agence conformément à l'autorité qui lui est conférée par les lois de base applicables.").
²⁶ L'interdiction explicite de suspendre les lois est apparue pour la première fois au § 7 de la Déclaration des droits de la Virginie de 1776. Il figure dans toutes les versions ultérieures de la Constitution de la Virginie. Voir [VÁ. CÓ~ÑST. ó~f 1830 árt~. Í, § 7; VÁ. C~ÓÑST~. óf 1851 ár~t. Í, § 7; VÁ~. CÓÑS~T. óf 1864 á~rt. Í, § 7; V~Á. CÓÑ~ST. óf~ 1870 árt. Í~, § 9; áñd V~Á. CÓÑ~ST. óf~ 1902 § 7.]

²⁷ La séparation des pouvoirs est un principe fondamental du gouvernement de la Virginie. Le concept de séparation des pouvoirs dans le gouvernement de Virginie apparaît pour la première fois au § 5 de la Déclaration des droits de la Virginie de 1776. Il a été repris dans toutes les constitutions de la Virginie depuis lors. Voir [VÁ. CÓ~ÑST. ó~f 1830 árt~. Í, § 5 & árt~. ÍÍ; VÁ~. CÓÑS~T. óf 1851] l'art. I, § 5 & l'art. II ; VA. CONST. de 1864 art. 1, § 5 & art. II ; VA. CONST. de 1870 art. I, § 7 & art. II ; et VA. CONST. de 1902 §§ 5 & 39.
²² Il est concevable qu'une loi ou un règlement puisse être suspendu dans certaines circonstances et qu'une telle suspension ne soit pas nécessairement contraire à la séparation des pouvoirs. Vous ne vous renseignez pas sur un tel scénario, et un examen de tous les faits et circonstances spécifiques serait nécessaire pour déterminer si un tel scénario viole une partie de la Constitution de Virginie. Par conséquent, cette question dépasse le cadre du présent avis et je ne l'aborde pas ici dans l'abstrait.

Avis du procureur général