12-099 | Taxe de Virginie

Type d'impôt

Impôts locaux

Description

Conservation Easement Act et Open-Space Land Act (loi sur les servitudes de conservation et les espaces verts)

Sujet

Propriété soumise à l'impôt,

Transactions taxables

Date d'émission

09-20-2013

20 septembre 2013

Larry W. Davis, avocat
Procureur du comté d'Albemarle
401 McIntire Road, Suite 325
Charlottesville, Virginia 22902-4596

Cher Monsieur Davis :

Je réponds à votre demande d'avis consultatif officiel conformément au § 2.2-505 de la Commission européenne. Code de la Virginie.

Questions posées

Vous posez trois questions concernant l'évaluation de l'utilisation des terres et la taxation des terres qui font l'objet d'une servitude de conservation perpétuelle. En particulier, vous demandez si les servitudes de conservation perpétuelles doivent satisfaire aux exigences de superficie minimale du § 58.1-3233 afin de pouvoir bénéficier de l'évaluation et de la taxation de l'utilisation des terres au titre du §10.1-1011. Vous demandez également si les terres faisant l'objet d'une servitude de conservation doivent continuer à répondre aux normes de superficie minimale du § 58.1-3233 afin de pouvoir bénéficier chaque année de l'évaluation et de l'imposition de l'utilisation des terres. Enfin, vous demandez s'il est nécessaire d'imposer des arriérés d'impôts et des impôts de rappel pour corriger toute sous-évaluation erronée d'un bien non éligible.

Réponse

Je suis d'avis qu'en vertu du § 10.1-1011, les terres de servitude de conservation couvertes par les dispositions de la loi doivent satisfaire à l'exigence de superficie minimale du § 58.1-3233 au moment où la servitude est dédiée, à moins que la servitude n'ait été placée sur la propriété avant l'adoption de l'ordonnance d'évaluation de l'utilisation des terres locales. Je suis en outre d'avis que les modifications ultérieures de la superficie ou de l'utilisation autorisées par la servitude de conservation n'affecteraient pas l'éligibilité continue de la terre à l'évaluation de l'utilisation en vertu du § 10.1-1011(C). En outre, je suis d'avis qu'aucun impôt rétroactif, y compris l'impôt rétroactif, ne peut être imposé lorsque la terre de la servitude de conservation, en raison d'une utilisation ou d'un développement apparemment non autorisé, ne semble plus se qualifier pour l'évaluation de l'utilisation en vertu du § 10.1-1011(C). Enfin, cependant, je suis d'avis qu'après l'ouverture d'une procédure appropriée et l'établissement de conclusions factuelles concernant la terre et la servitude en question, de telles violations ultérieures de la servitude de conservation pourraient rendre la terre inéligible à l'évaluation de l'utilisation en vertu du § 10.1-1011(C).

Contexte

Vous relatez que, conformément au § 58.1-3231, Le comté d'Albemarle a adopté une ordonnance qui prévoit
pour l'évaluation de l'utilisation et l'imposition des "biens immobiliers consacrés à l'utilisation d'espaces ouverts," tels que définis au § 58.1-3230. En vertu de cette ordonnance, le comté d'Albemarle a fixé à vingt (20) acres la superficie minimale requise pour les biens immobiliers consacrés aux espaces ouverts. ¹ Vous indiquez également qu'il est courant que les servitudes de conservation autorisent une subdivision limitée des lots et que, lorsque ce droit est exercé, les parcelles nouvellement créées ne respectent souvent pas la taille minimale des lots pour l'évaluation de l'utilisation des terres et la taxation en vertu de l'ordonnance du comté d'Albemarle.

Sur la base de votre lecture de la législation applicable, vous estimez que les terres faisant l'objet d'une servitude de conservation perpétuelle doivent répondre aux exigences de superficie minimale de l'ordonnance du comté d'Albemarle au moment de l'affectation de la servitude et au cours des années suivantes. Vous estimez également que le directeur des finances du comté d'Albemarle est tenu de corriger toute sous-évaluation de biens immobiliers non admissibles conformément aux articles 58.1-3980 et 58.1-3981.

Droit applicable et discussion

Votre question porte sur l'application et l'interaction de plusieurs dispositions légales relatives à l'imposition spéciale des terres à des fins de conservation. Plusieurs principes de base de l'interprétation des lois s'appliquent à l'interprétation de ces lois en ce qui concerne les questions que vous posez. Premièrement, le sens ordinaire des termes utilisés dans une loi détermine l'intention du législateur, à moins qu'une interprétation littérale ne conduise à une absurdité manifeste.² Les tribunaux de Virginie "déterminent l'intention [du législateur] à partir des mots contenus dans la loi"³ et ne sont pas libres d'y ajouter ou d'en ignorer des passages.⁴ Parce que les lois sont "et ne doivent pas être interprétées en isolant une phrase particulière," mais doivent être interprétées dans leur ensemble,⁵ elles doivent être interprétées de manière à donner un sens à tous les mots employés par le législateur, et les interprétations qui rendent le langage statutaire superflu doivent être évitées.⁶ En outre, lorsque deux lois portent sur les mêmes sujets ou sur des sujets étroitement liés, elles "doivent être considérées ensemble dans l'interprétation de leurs diverses dispositions matérielles,"⁷ et "en cas de conflit apparent, elles doivent être interprétées, si cela est raisonnablement possible, de manière à ce qu'elles puissent toutes deux être maintenues."⁸ En conséquence, "lorsqu'une loi traite d'un sujet de manière générale et qu'une autre traite d'une partie du même sujet de manière plus spécifique, les deux doivent être harmonisées, si possible, et en cas de conflit, c'est la dernière qui prévaut."⁹

Les dispositions légales concernées par votre demande sont celles contenues dans le chapitre 32, l'article 4 et le chapitre 32, l'article 5 du sous-titre III du titre 58.1, qui régissent généralement les évaluations spéciales des biens immobiliers pour la préservation des terres, et les § 10.1-1011 du chapitre 10.1, le "Virginia Conservation Easement Act," du titre 10.1, qui concerne plus spécifiquement l'imposition des terres soumises à une servitude de conservation perpétuelle.¹⁰ Conformément au § 58.1-3231, toute administration locale ayant adopté un plan d'occupation des sols peut adopter une ordonnance prévoyant une évaluation spéciale de l'occupation des sols pour les terres désignées comme agricoles, horticoles, forestières ou espaces ouverts.¹¹ Avant de procéder à l'évaluation d'une parcelle de terrain en vertu d'une ordonnance sur l'utilisation des sols, l'agent fiscal local doit procéder à plusieurs déterminations factuelles. Plus précisément, les articles 58.1-3233 exigent que l'évaluateur fiscal

1. Déterminer que le bien immobilier répond aux critères énoncés au § 58.1-3230 [c.-à-d. agriculture, horticulture, forêt et espace ouvert] et aux normes qui y sont prescrites pour être admissible à l'une des classifications qui y sont énoncées ... .
2. Déterminer en outre que les biens immobiliers consacrés uniquement à ... . (iii) l'utilisation de l'espace ouvert consiste en un minimum de cinq acres ou d'une superficie supérieure prescrite par l'ordonnance locale...
3. Déterminer en outre que les biens immobiliers consacrés à l'utilisation d'espaces ouverts sont . . . (ii) soumis à une servitude perpétuelle enregistrée qui est détenue par un organisme public et qui favorise la classification de l'utilisation de l'espace ouvert, telle que définie au § 58.1-3230 .^[12]

En ce qui concerne l'imposition des terrains faisant l'objet d'une servitude perpétuelle pour la préservation d'un espace ouvert, le § 10.11011(C) stipule :

[L]et qui est (i) soumis à une servitude de conservation perpétuelle détenue conformément à ce chapitre [le Virginia Conservation Easement Act] ou le Open-Space Land Act (§ 10.11700 et seq.), (ii) consacré à l'utilisation d'un espace ouvert tel que défini au § 58.1-3230, et (iii) dans un comté, une ville ou une municipalité qui a prévu l'évaluation de l'utilisation des terres et l'imposition de toute catégorie de terres dans sa juridiction conformément à § 58.1-3231 ou § 58.1-3232, doit être évaluée et imposée à la valeur d'utilisation pour l'espace ouvert, si la terre est autrement admissible à une telle évaluation au moment où la servitude est dédiée. Si une servitude existe au moment où la localité adopte l'évaluation de l'utilisation du sol, la servitude est éligible à cette évaluation. Une fois que le terrain grevé de la servitude remplit les conditions requises pour faire l'objet d'une évaluation de l'utilisation du sol, il continue à remplir ces conditions tant que la localité dispose d'une évaluation de l'utilisation du sol.

Tout d'abord, vous demandez spécifiquement l'interprétation correcte de l'expression "si le terrain remplit par ailleurs les conditions requises", telle qu'elle est utilisée au § 10.1-1011(C). Vous suggérez que cette formulation exige que les terres faisant l'objet d'une servitude de conservation perpétuelle" répondent aux exigences de superficie minimale du § 58.1-3233. À l'appui de cette conclusion, vous citez le § 58.1-3233(2), qui établit des normes de superficie minimale pour la classification de l'utilisation des espaces ouverts, et le § 10.1-1011(C), qui prévoit que les terres sous servitude de conservation perpétuelle sont éligibles à l'évaluation de l'utilisation des terres si elles sont "consacrées à l'utilisation des espaces ouverts telle que définie au § 58.1-3230" et "si les terres autrement se qualifie pour une telle évaluation au moment où la servitude est dédiée" (soulignement ajouté). Vous concluez que l'expression "otherwise qualifies for such assessment" doit être interprétée comme se référant aux exigences en matière de superficie minimale du § 58.1-3233, ceci étant le seul objet potentiel de l'expression "otherwise qualifies." Je suis d'accord avec ce raisonnement et cette conclusion spécifique.

Pour donner un sens à la phrase "qui qualifie autrement" et éviter ainsi de la rendre superflue, cette phrase doit se référer à des critères extérieurs au § 10.1-1011(C).¹⁴ En outre, étant donné que le § 10.1-1011(C) et le § 58.1-3233 se rapportent tous deux à un sujet étroitement lié - la qualification pour l'évaluation de l'utilisation d'un terrain en espace ouvert - il est approprié de les examiner ensemble. Par conséquent, l'expression "qualifie autrement" au § 10.1-1011(C) doit être comprise comme une référence à d'autres dispositions relatives aux mêmes sujets ou à des sujets étroitement liés, mais qui se trouvent ailleurs dans le code. Dans ce cas, ces dispositions connexes se trouvent au § 58.1-3233; toutefois, étant donné que l'exigence de superficie minimale du § 58.1-3233 est la seule exigence complémentaire à celles déjà prévues et contenues dans le § 10.1011(C), elle est le seul objet possible de la phrase référentielle "qualifie par ailleurs."

En ce qui concerne la question des changements d'utilisation ou de superficie autorisés par la servitude, je comprends que l'expression "au moment où la servitude est dédiée" au § 10.1-1011(C) est claire, sans ambiguïté et susceptible d'une seule interprétation. Elle a pour effet de fixer le moment de la qualification pour l'évaluation de l'usage au moment de l'affectation de la servitude. Je note que dans le cas d'une servitude de conservation perpétuelle répondant aux exigences du § 10.1-1011(C), l'objectif d'une telle servitude comprend "la conservation ou la protection des valeurs naturelles ou d'espace ouvert d'un bien immobilier, assurant sa disponibilité pour une utilisation agricole, forestière, récréative ou d'espace ouvert."^I5 En règle générale, pour atteindre ces objectifs de conservation à perpétuité, le propriétaire foncier est tenu de renoncer en permanence au droit d'utiliser ou de développer la terre d'une manière qui serait incompatible avec les objectifs de conservation et les valeurs de la servitude.

Par conséquent, on peut raisonnablement conclure que tous les droits du concédant réservés lors de la dédicace ont été déterminés par le titulaire de la servitude comme étant compatibles avec les objectifs et les valeurs de conservation de la servitude. Les changements ultérieurs d'utilisation ou de développement autorisés par la servitude ont déjà été jugés compatibles avec les objectifs de conservation de la servitude et n'affecteraient pas l'éligibilité continue de la terre à l'évaluation de l'utilisation de la terre en vertu du § 10.1-1011(C). Il s'ensuit donc que les changements ultérieurs de superficie, s'ils résultent d'une division autorisée par la servitude, n'affecteraient pas l'admissibilité continue de la terre à l'évaluation de l'utilisation des terres.

En outre, le § 10.1-1011(C) prévoit qu'une fois que le terrain avec la servitude est qualifié, cette qualification est maintenue tant que la localité dispose d'une évaluation de l'utilisation des terres. Cette phrase de la loi est également claire, sans ambiguïté et ne peut être interprétée que d'une seule manière. Tant qu'une localité dispose d'un programme d'évaluation de l'utilisation des terres, la propriété faisant l'objet d'une servitude d'espace ouvert peut bénéficier de ce programme. C'est le sens ordinaire de la formulation de la loi qui prévaut. Ce sens ne peut pas être élargi pour ajouter une exigence de qualification continue après la dédicace.^I6

Cette conclusion est étayée par un avis antérieur de l'Office qui examinait la relation entre les évaluations temporaires de l'utilisation des terres et les servitudes permanentes d'espace ouvert :

- Dans son langage clair, § 10.1-1011 exige maintenant que les terres réservées en permanence comme espace ouvert - en vertu de servitudes de conservation ou d'espace ouvert répondant aux exigences de § 58.13230 - soient évaluées et taxées de la même manière que les terres qui sont utilisées temporairement dans le cadre d'un programme d'évaluation de la valeur de l'utilisation locale. . . . Une telle servitude permanente affecte la valeur du droit de propriété conservé par le propriétaire foncier, et l'agent local chargé de l'évaluation fiscale doit tenir compte de l'effet de ce changement, comme l'exige le §10.11^.[17]

En ce qui concerne votre dernière question, le § 58.1-3237 prévoit que les biens immobiliers qui remplissent les conditions requises pour l'utilisation des terres sont soumis à des taxes de retour lorsque l'utilisation des biens immobiliers concernés "change pour une utilisation non admissible," et que la responsabilité de ces taxes est engagée "lorsque [le] changement d'utilisation se produit." Néanmoins, comme l'a noté un précédent avis du Bureau,

- Section 10.1-1011 ne soumet pas ces servitudes perpétuelles de conservation ou d'espace ouvert aux mêmes exigences en matière d'application, de revalidation, de retour en arrière et autres exigences administratives qui s'appliquent à d'autres biens dans le cadre d'un programme d'évaluation de la valeur d'usage local. ^[18]

Dans le cas d'une servitude de conservation perpétuelle, ces terres peuvent faire l'objet d'une évaluation de l'utilisation des terres en vertu du § 10.1-1011, étant donné que la servitude est perpétuelle et qu'elle contribue à la préservation de l'espace ouvert. Si une utilisation ou un développement non autorisé se produit et que le propriétaire foncier ne remédie pas à la violation après un délai raisonnable, cela pourrait constituer une violation de la servitude. La loi sur les servitudes de conservation^I9 et la loi sur les espaces verts²⁰ préciser quelles parties ont le droit de faire respecter les servitudes établies en vertu de ces lois et comment ces servitudes peuvent être supprimées. Ces parties ont le pouvoir de remettre en question la gestion appropriée de la propriété soumise à la servitude. Cette question n'est pas ouverte à des contestations accessoires par le biais d'autres mécanismes, tels que le programme d'évaluation de l'utilisation des sols. Cela apporte clarté et certitude aux personnes qui participent aux programmes de servitude et est conforme au principe précédemment énoncé selon lequel les lois spécifiques ont la priorité sur les lois plus générales.^2I Jusqu'à ce que le détenteur de la servitude prenne des mesures pour mettre fin à la servitude conformément à la loi ou aux conditions expresses de la servitude - ou qu'il cherche une solution conformément à une mesure d'exécution qui autoriserait un résultat contraire - le mandat clair de la loi ne permettrait pas de modifier le statut fiscal de la propriété.²²

Un avis antérieur de l'Attorney General a déclaré que "l'absence d'application d'une servitude ramènerait en fin de compte la propriété à une évaluation de sa juste valeur marchande."²³ Toutefois, cet avis n'abordait pas le mécanisme par lequel ce retour à la juste valeur marchande serait effectué. Je suis d'avis qu'une telle transition ne pourrait normalement pas se produire en l'absence d'une action appropriée de la part d'une personne autorisée, en vertu de la servitude ou des statuts, à faire respecter les termes de la servitude. La forme que pourrait prendre une telle action dépendrait de la loi spécifique en vertu de laquelle la servitude a été accordée, des conditions spécifiques de la servitude et des faits particuliers de l'affaire. Ces déterminations sont des questions de fait et doivent être effectuées par l'agent fiscal autorisé ou le juge des faits, en cas de contestation ou de litige, sur la base de tous les faits pertinents.²⁴

Conclusion

Par conséquent, je suis d'avis qu'en vertu du § 10.1-1011, les terres de servitude de conservation couvertes par les dispositions de la loi doivent satisfaire à l'exigence de superficie minimale du § 58.1-3233 au moment où la servitude est dédiée, sauf si la servitude a été placée sur la propriété avant l'adoption de l'ordonnance d'évaluation de l'utilisation des terres locales. Je suis en outre d'avis que les modifications ultérieures de la superficie ou de l'utilisation autorisées par la servitude de conservation n'affecteraient pas l'éligibilité continue de la terre à l'évaluation de l'utilisation en vertu du § 10.1-1011(C). En outre, je suis d'avis qu'aucun impôt rétroactif, y compris l'impôt rétroactif, ne peut être imposé lorsque la terre de la servitude de conservation, en raison d'une utilisation ou d'un développement apparemment non autorisé, ne semble plus se qualifier pour l'évaluation de l'utilisation en vertu du § 10.1-1011(C). Enfin, cependant, je suis d'avis qu'après l'ouverture d'une procédure appropriée et l'établissement de conclusions factuelles concernant la terre et la servitude en question, de telles violations ultérieures de la servitude de conservation pourraient rendre la terre inéligible à l'évaluation de l'utilisation en vertu du § 10.1-1011(C).

Je vous prie d'agréer, Madame, Monsieur, l'expression de mes salutations distinguées,

Je vous prie d'agréer, Madame, Monsieur, l'expression de mes salutations distinguées,

Kenneth T. Cuccinelli, II
Procureur général

^l COMTÉ D'ALBEMARLE, VA, CODE § 15-804.
² Halifax Corp. c. First Union Nat'l Bank, 262 Va. 91, 99-100, 546 S.E.2d 696, 702 (2001).
³ Williams v. Commonwealth, 265 Va. 268, 271, 576 S.E.2d 468, 470 (2003) (citant Vaughn, Inc. v. Beck, 262 Va. 673, 677, 554 S.E.2d 88, 90 (2001)) ; Thomas v. Commonwealth, 256 Va. 38, 41, 501 S.E.2d 391, 393 (1998)).
⁴[. BBF, Í~ñc. v. Á~lstó~m Pów~ér, Íñ~c., 274 Vá. 326, 331, 645 S~.É.2d 467, 469 (2007);] Voir aussi Alger c. Commonwealth, 267 Va. 255, 261, 590 S.E.2d 563, 566 (2004) ("Nous "supposons que le législateur a choisi, avec soin, les mots qu'il a utilisés lorsqu'il a promulgué la loi en question"." (citant Barr v. Town & Country Props, Inc., 240 Va. 292, 295, 396 S.E.2d 672, 674 (1990))).
⁵ Va. Elec. & Power Co. c. Citizens for Safe Power, 222 Va. 866, 869, 284 S.E.2d 613, 615 (1981).
⁶ Voir Cook c. Commonwealth, 268 Va. III, 114, 597 S.E.2d 84, 86 (2004).
⁷ Voir, par exemple, Colbert c. Commonwealth, 47 Va. App. 390, 395, 624 S.E.2d 108, 110 (2006).
⁸ [1977-78 Óp. Vá~. Áñ)/ Gé~ñ. 351, 353.]
⁹ [Vá. Ñá~t'l B~áñk v~. Hárr~ís, 220 Vá~. 336, 340, 257 S.É.2d 867, 870 (1979).]
¹⁰ Le présent avis se limite à l'interprétation de l'interaction entre les lois de ces chapitres particuliers dans le contexte de vos demandes spécifiques.
¹¹ Section 58.1-3230 désigne quatre catégories de biens immobiliers qui peuvent faire l'objet d'une évaluation de l'utilisation des terres sur la base de la valeur d'usage de ces biens immobiliers : l'agriculture, l'horticulture, les forêts et les espaces ouverts.
¹² VA. CODE ANN. § 58.1-3233 (2009).
¹³ En vertu du § 10.1-1011(C), les "open-space easements" tels que définis au § 10.1-1700 et les "conservation easements" tels que définis au § 10.1-1009 peuvent faire l'objet d'une évaluation de l'utilisation des terres si ces servitudes répondent aux exigences du § 10.11011(C). Par conséquent, aux fins de cet avis, je ne fais aucune distinction entre les servitudes de conservation créées en vertu de l'Open-Space Land Act, VA. CODE ANN. §§ 10.1-1700 par le biais de 10.1-1705 (2012), ou le Virginia Conservation Easement Act, VA. CODE ANN. §§ 10.1-1009 par le biais de 10.1-1016 (2012), sauf indication contraire.
¹⁴ Un avis antérieur de l'Office a conclu que l'expression "remplit par ailleurs les conditions requises pour une telle évaluation," telle qu'utilisée au § 10.1-1011(C), "signifie que le terrain doit être consacré à un espace ouvert tel que défini au § 58.1-3230.". 1993 Op. Va. Att'y Gen. 7, 12. Comme vous le soulignez dans votre demande, cet avis ne traite pas spécifiquement des exigences en matière de superficie. La référence de l'avis à l'utilisation de l'espace ouvert visait simplement à souligner que "[toutes les terres soumises à une servitude ne sont pas évaluées à la valeur de l'espace ouvert, quelle que soit leur utilisation." Id. à l'adresse 12. En conséquence, le présent avis est distingué et clarifié en ce qui concerne la signification de l'expression "otherwise qualifies" telle qu'elle est utilisée au §10.1-1011(C).
¹⁵ Section 10.1-1009 (2012) (définition de la servitude de conservation) ; voir aussi § 10.1-1700 (2012) (définition de la servitude d'espace ouvert).
¹⁶1 noter la possibilité qu'une parcelle de terrain puisse être qualifiée initialement et que, lors d'une division ultérieure autorisée, une ou les deux parcelles résultantes puissent être inférieures aux exigences minimales en matière de superficie. Je note également qu'une propriété faisant l'objet d'une servitude de conservation, d'une superficie inférieure à la superficie minimale, pourrait être admissible si elle existait au moment de l'entrée en vigueur de l'accord. (tel que copié du site web de l'AG)Nonobstant les résultats quelque peu incongrus concernant les exigences en matière de superficie qui peuvent résulter de la mise en œuvre de cette loi, il faut supposer que l'Assemblée générale a choisi ses mots avec soin et que l'intention du législateur doit être vérifiée par ce que dit la loi et non par ce qui aurait pu être dit pour atteindre un objectif législatif particulier. Commonwealth v. Amerson, 281 Va. 414, 421, 706 S.E.2d 879, 884 (2011) (citant Virginian-Pilot Media Cos. v. Dow Jones & Co., 280 Va. 464, 469, 698 S.E.2d 900, 902 (2010)) ; Alger v. Commonwealth, 267 Va. 255, 261, 590 S.E.2d 563, 566 (2004).
¹⁷[. 1993 Óp. Vá~. Átt'~ý Géñ~. 7, 11.]
¹⁸. Id.
¹⁹ Sections 10.1-1009 à 10.1-1016.
²⁰ Sections 10.1-1700 à 10.1-1705.
²¹ [Vá. Ñá~t'l B~áñk,] 220 Va. sur 340, 257 S.E.2d sur 870.
²² Voir § 10.1-1011(C) (2012) ("[L]et qui est (i) soumis à une servitude de conservation perpétuelle . . . (ii) consacré
à un usage d'espace ouvert tel que défini au § 58.1-3230, et (iii) dans tout comté, ville ou village qui a prévu une évaluation et une taxation de l'utilisation des terres pour toute catégorie de terres relevant de sa juridiction .... sont évalués et taxés à la valeur d'usage des espaces ouverts ... . Une fois que le terrain grevé d'une servitude remplit les conditions requises pour faire l'objet d'une évaluation de l'utilisation du sol, il continue à remplir ces conditions tant que la localité dispose d'une évaluation de l'utilisation du sol.").
²³ 1993 Op. VA. Att'y Gen. 7, 12 n.3.
²⁴ [1997 Óp. Vá~. Áté)/ G~éñ 195, 196; 1996 Óp~. Vá. Át~t'ý. G~éñ. 207, 208.]

Avis du procureur général