Avis du procureur général

L'honorable Judy L. Worthington
Greffier de la Cour de circuit
Boîte postale 125
Chesterfield, Virginia 23832

Chère Madame Worthington :

Je réponds à votre demande d'avis consultatif officiel conformément au § 2.2-505 du code de la Virginie.

Vous demandez si la Federal National Mortgage Association ("Fannie Mae") et la Federal Home Loan Mortgage Corporation ("Freddie Mac"), lorsqu'elles sont parties à la transaction, sont exemptées, en vertu des lois fédérales ou de l'État, de la perception des taxes d'enregistrement, comme l'exige la loi sur les taxes d'enregistrement de Virginie sur les documents présentés pour enregistrement dans le registre des actes de la Cour de circuit.

Je suis d'avis que les lois fédérales applicables exemptent Fannie Mae et Freddie Mac des taxes prélevées par le Virginia Recordation Tax Act lorsqu'ils sont le concédant ou le concessionnaire d'un acte, d'un instrument ou d'un autre document écrit dans le cadre d'une transaction portant sur le transfert d'un intérêt dans un bien immobilier.

La loi sur la taxe d'enregistrement de Virginie impose à chaque greffier de cour de circuit de Virginie de collecter certaines taxes d'enregistrement.¹ Néanmoins, conformément à la clause de suprématie de la Constitution des États-Unis,² Le Bureau a précédemment estimé que "Le Congrès peut créer des exonérations fiscales pour des entités spécifiques, même si ces exceptions ne sont pas inscrites dans les lois des États. L'autorité du gouvernement fédéral d'exonérer certaines transactions immobilières de l'impôt de l'État est implicite dans cet avis."³

À cet égard, il est important d'examiner le libellé des exemptions statutaires que le Congrès a accordées spécifiquement à Fannie Mae et Freddie Mac.⁴ La charte fédérale de Fannie Mae prévoit ce qui suit :

• • La société, y compris ses franchises, son capital, ses réserves, ses excédents, ses hypothèques ou autres sûretés et ses revenus, est exonérée de toute imposition actuelle ou future par tout État, territoire, possession, Commonwealth ou dépendance des États-Unis, ou par le district de Columbia, ou par tout comté, municipalité ou autorité fiscale locale, à l'exception des biens immobiliers de la société qui sont soumis à l'imposition de l'État, du territoire, du comté, de la municipalité ou de l'autorité fiscale locale dans la même mesure que les autres biens immobiliers sont imposés.^[5]

Dans des termes presque identiques, la charte de Freddie Mac stipule :

• • La Société, y compris sa franchise, ses activités, son capital, ses réserves, son excédent et ses revenus, est exonérée de toute imposition actuelle ou future imposée par tout territoire, dépendance ou possession des États-Unis ou par tout État, comté, municipalité ou autorité fiscale locale, à l'exception des biens immobiliers de la Société qui sont soumis à l'impôt de l'État, du territoire, du comté, de la municipalité ou de l'autorité fiscale locale dans la même mesure, en fonction de leur valeur, que les autres biens immobiliers sont soumis à l'impôt.^[6]

En outre, la loi sur le logement et la relance économique (Housing and Economic Recovery Act) de 2008 ("HERA"),⁷ qui a créé l'Agence fédérale de financement du logement ("FHFA")⁸ pour superviser Fannie Mae et Freddie Mac,⁹ prévoit que la FHFA :

• • y compris sa franchise, son capital, ses réserves et son excédent, ainsi que ses revenus, sont exempts de toute imposition imposée par un État, un comté, une municipalité ou une autorité fiscale locale ; toutefois, les biens immobiliers de l'Agence sont soumis à l'imposition de l'État, du territoire, du comté, de la municipalité ou de la collectivité locale dans la même mesure, en fonction de leur valeur, que les autres biens immobiliers sont soumis à l'imposition...^[10]

Le Congrès a donc exempté Fannie Mae et Freddie Mac, ainsi que la FHFA, leur conservateur et successeur en matière de droits, de pouvoirs et de privilèges, de "toute imposition" par les autorités locales et étatiques. Néanmoins, le Congrès a également prévu une exception dans chacune des trois lois permettant à Fannie Mae, Freddie Mac et FHFA d'être imposés sur les biens immobiliers "... dans la même mesure, en fonction de leur valeur, que les autres biens immobiliers."

Votre demande d'avis fait référence à une décision rendue par le tribunal de district des États-Unis dans le district oriental du Michigan au début de cette année.¹¹Interprétant la loi du Michigan, le tribunal a estimé que la taxe de transfert du Michigan "" est une taxe d'accise prélevée sur l'utilisation ou le transfert de biens immobiliers, et non une taxe directe prélevée sur les biens eux-mêmes. Le tribunal a estimé que les exemptions statutaires de "toutes les taxes" accordées par le Congrès à Fannie Mae et Freddie Mac ne s'appliquent pas aux taxes d'accise et que, par conséquent, les entités sont responsables du paiement de la taxe sur les transferts.¹²

Le tribunal du comté d'Oakland a estimé que l'arrêt Wells Fargo de la Cour suprême des États-Unis était déterminant : le tribunal de district a interprété l'avis Wells Fargo comme étant la proposition qu'une exemption statutaire de "tous les impôts" signifie tous les impôts directs et ne s'applique pas aux droits d'accise. ¹³ Cette interprétation découle du passage suivant de l'arrêt Wells Fargo :

• • [L'exonération d'un bien de toute imposition a une signification bien comprise : le bien est exonéré de l'impôt direct, mais certains privilèges liés à la propriété, tels que le droit de transférer le bien, peuvent être imposés. Cette doctrine repose sur la distinction entre une taxe d'accise, qui est prélevée sur l'utilisation ou le transfert d'un bien, même si elle peut être mesurée par la valeur du bien, et une taxe prélevée sur le bien lui-même. La première a toujours été autorisée, même lorsque la seconde était interdite par la constitution ou la loi.^[14]

Plus récemment, cependant, deux autres tribunaux fédéraux sont parvenus à la conclusion opposée dans des affaires portant sur la même question.¹⁵ Le 9, 2012, le tribunal de district des États-Unis pour le district de Columbia a rendu sa décision dans l'affaire Hager v. Federal National Mortgage Association, dans laquelle les plaignants alléguaient que Fannie Mae et Freddie Mac avaient violé le False Claims Act du district de Columbia parce qu'ils prétendaient être exonérés des taxes d'enregistrement alors qu'ils ne l'étaient pas.^I6 En se prononçant contre les plaignants, le juge a fait part de son analyse du libellé exact de la loi en cause dans le présent avis :

• • [Les termes employés ici sont généraux et sans ambiguïté. Fannie Mae et Freddie Mac "seront exemptés de toutes les taxes" imposées par le district de Columbia, à une seule et étroite exception près qui, de l'avis de tous, n'est pas applicable en l'espèce. La taxe d'enregistrement est sans aucun doute une forme d'imposition imposée aux entreprises. Cela devrait être "la fin de l'affaire." Hôpital du Bon Samaritain v. Shalala, 508 U.S. 402, 409, 113 S. Ct. 2151, 124 L. Ed. 2d 368 (1993) (guillemets internes omis). Il est vrai que les exonérations fiscales sur le site "ne sont pas implicites ; elles doivent être prouvées sans ambiguïté," Wells Fargo, 485 U.S. at 354, mais le Congrès a créé précisément une telle "unambiguous[]" exemption ici.^[17]

La Cour dans l'affaire Hager a ensuite réfuté le raisonnement de la Cour du comté d'Oakland en notant que l'affaire actuelle impliquant Fannie Mae et Freddie Mac est substantiellement différente de l'affaire citée comme précédent pour la décision du comté d'Oakland.^I8 En particulier, le juge a noté que :

• • [La disposition relative à Wells Fargo exonère les biens de l'impôt sur le revenu (....).
    Les dispositions législatives en cause dans la présente affaire, en revanche, exonèrent une entité de toute imposition....

• • Wells Fargo n'a pas imposé une lecture textuelle de "toute imposition"; elle a simplement pris en compte les limites inhérentes à l'exonération de l'imposition d'un bien, plutôt que de son propriétaire.....

• • [Accepter l'argument des plaignants conduirait à une quasi-absurdité. Les dispositions statutaires, si générales dans leur formulation, n'auraient alors pratiquement plus aucun sens."^[19]

Le tribunal Hager a ensuite jugé que Fannie Mae et Freddie Mac sont statutairement exemptés du paiement des taxes d'enregistrement du district de Columbia.²⁰

Le septembre 18, 2012, dans l'affaire Hertel v. Bank of America, le tribunal de district des États-Unis pour le district occidental du Michigan a accordé un jugement sommaire aux défendeurs FHFA, Fannie Mae et Freddie Mac et a rejeté une action intentée à l'origine par le registre des actes du comté d'Ingham qui cherchait à recouvrer auprès des défendeurs les droits de mutation immobilière impayés.^2I Après avoir examiné les exonérations statutaires de l'impôt étatique et local en vertu de 12 U.S.C. §§ 1723a(c)(2) (Fannie Mae), 1452(e) (Freddie Mac) et 4617(j)(2) (FHFA), le tribunal a conclu :

• • Il n'y a pas d'autre lecture possible des statuts que celle selon laquelle Fannie Mae, Freddie Mac et la FHFA sont exonérés de toute imposition au niveau de l'État, qu'il s'agisse d'une taxe d'enregistrement ou d'une taxe d'accise. "Tous" est un adjectif inclusif qui ne laisse pas de place à des exceptions non mentionnées. En effet, le fait qu'une exception soit explicitement incluse renforce cette conclusion. Chaque loi prévoit une exception pour l'imposition des biens immobiliers. Voir 12 U.S.C. §§ 1723a(c)(2), 1452(e), 4617(j)(2). "Lorsque le Congrès énumère explicitement certaines exceptions à une interdiction générale, des exceptions supplémentaires ne doivent pas être sous-entendues, en l'absence de preuve d'une intention législative contraire." x^[22]

Dans l'affaire Hertel, le tribunal a également estimé que l'invocation de Wells Fargo par les plaignants n'était pas justifiée.²³ Alors que la loi en question dans l'affaire Wells Fargo exonérait de toute imposition certains biens (en particulier, les project notes émises par les agences publiques de logement de l'État et des collectivités locales), la Cour Hertel a noté par contraste que la loi en question ne s'appliquait pas aux biens immobiliers. Statuts de Fannie Mae, Freddie Mac et FHFA :

• • bénéficient d'une exemption plus large. Ils exonèrent les entités, et pas seulement le bien concerné, [ce qui] signifie que l'exonération est déclenchée si les propriétaires du bien, [Fannie Mae, Freddie Mac et FHFA], sont tenus responsables de [l'impôt sur les transferts]. Si l'impôt sur les transferts est un impôt sur le transfert de propriété, taxer le transfert revient à taxer l'entité qui doit payer l'impôt et, en vertu de la loi, [Fannie Mae, Freddie Mac et la FHFA] sont exonérés de tout impôt. ^[24]

En statuant en faveur des défendeurs FHFA, Fannie Mae et Freddie Mac, le tribunal a observé que "[p]laintiffs ask the Court to ignore the unambiguous language of multiple federal statutes and impose tax liability on the Enterprise Defendants under a Michigan statute, without providing a satisfying explanation as why, after years of having no problem with the defendants' claimed exemptions, there is an issue now,""

La loi de Virginie est cohérente avec les décisions fédérales concernant le statut de la taxe d'enregistrement. La taxe d'enregistrement en Virginie "n'est pas une taxe sur la propriété ... mais une taxe sur un privilège civil, c'est-à-dire pour le privilège de profiter ... des bénéfices et des avantages des lois sur l'enregistrement de l'État."²⁶ Depuis au moins 1992, le Bureau a toujours estimé que lorsqu'une loi fédérale interdit toute imposition étatique ou locale sur une entité créée par le gouvernement fédéral, à l'exception de l'imposition sur les biens immobiliers de cette entité, cette dernière bénéficie d'une exonération de la taxe d'enregistrement chaque fois qu'elle est le mandant de la transaction,²⁷ mais pas lorsqu'elle sert simplement de garant ou de bénéficiaire dans la transaction.²⁸ Il n'y a pas de différence substantielle entre la formulation en question dans les lois examinées dans le présent avis et celles interprétées dans des avis antérieurs du procureur général. Cette position est également cohérente avec le raisonnement articulé par les tribunaux dans les affaires Hager et Hertel, et j'estime que cette position reste plus convaincante que le raisonnement du comté d'Oakland.

Par conséquent, étant donné que la taxe d'enregistrement n'est pas un impôt sur la propriété similaire aux impôts fonciers locaux basés sur l'évaluation, mais qu'il s'agit au contraire d'une taxe sur les parties chargées de l'enregistrement pour le privilège d'utiliser le système d'enregistrement foncier de la Virginie, la formulation de la loi fédérale dans 12 U.S.C. §§ 1723a(cX2), 1452(e), et 4617(jX2) doit être interprétée de manière à ce que l'exemption fédérale dans chaque charte s'applique.

En conséquence, je suis d'avis que les lois fédérales applicables exemptent Fannie Mae et Freddie Mac des taxes prélevées par la Virginia Recordation Tax Act lorsqu'ils sont le concédant ou le concessionnaire d'un acte, d'un instrument ou d'un autre document écrit dans le cadre d'une transaction portant sur le transfert d'un intérêt dans un bien immobilier."

Avec mes meilleures salutations, je

• • • • • • • • Je vous prie d'agréer, Madame, Monsieur, l'expression de mes salutations distinguées,

• • • • • • • • • • Kenneth T. Cuccinelli, II
                    Procureur général

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^I Voir VA. CODE ANN. §§ 58.1-800 à 58.1-817 (2009 & Supp. 2012).
² Côte américaine. l'art. VI, cl. 2; voir Gibbons v. Ogden, 22 U.S. (9 Wheat) 1, 211 (1824) (déclarant que la loi du Congrès est suprême et que la loi de l'État doit s'y soumettre et ne doit pas interférer avec ou être contraire aux lois promulguées en vertu de la Constitution). Voir également 2003 Op. Va. Att'y Gen. 177, 178; 1992 Op. Va. Att'y Gen. 183, 185; 1990 Op. Va. Att'y Gen. 259.
³ [2003 Óp. Vá~. Átt'~ý Géñ~, 177, 179 (cítí~ñg 2002 Óp~. Vá. Át~t'ý G~éñ. 328, 329),]
4. Voir Gwaltney of Smithfield, Ltd. v. Chesapeake Bay Found, Inc, 484 U.S. 49, 56 (1989) ("Il est bien établi que le point de départ de l'interprétation d'une loi est la formulation de la loi elle-même.").
5.12 U.S.C. § 1723a(cX2) (soulignement ajouté).
6.12 U.S.C. § 1452(e) (accentuation ajoutée).
7 Housing and Economic Recovery Act of 2008, Pub. L. No. 110-289, 122 Stat. 2654 (2008).
8Voir 12 U.S.C. § 4501 et seq. (FHFA créée en tant qu'agence fédérale pour réguler Fannie Mae et Freddie Mac).
⁹ Conformément à l'autorité qui lui est conférée, ainsi qu'à la FHFA, par 12 U.S.C. § 4617, le directeur de la FHFA a placé Fannie Mae et Freddie Mac sous la tutelle de la FHFA le septembre 6, 2008. Voir In re Conservatorship of Fed. Nat'l Mortg. Ass'n, Notice Regarding Determination and Appointment of Conservator, disponible à l'adresse suivante [http~://www.f~áfá.g~óv/wé~bfíl~és/1858/Ñó~tícé~régá~rdíñ~gcóñ~sérv~átór~FÑMÁ~.pdf;] In re Conservatorship of Fed. Prêt immobilier Hypothèque. Corp, Notice Regarding Determination and Appointment of Conservator, disponible à l'adresse suivante [http~://wwvv~.fhfá~.góv/w~ébfí~lés/1857/Ñ~ótíc~érég~árdí~ñgcó~ñsér~vátó~rFHL~MC.pd~f.]
¹⁰12 U.S.C. § 4617(j)(2) (soulignement ajouté).
" Comté d'Oakland c. Fed. Maison. Fin. Agence ex rel. Fed. Nat'l Mortg. Ass'n, No. 11-12666, 2012 U.S. Dist, LEXIS 40099 ( E.D. Mich. Mar. 23, 2012).
¹² Comté d'Oakland, 2012 U.S. Dist. LEXIS 40099 at *10-14 (citant United States v. Wells Fargo Bank, 485 U.S. 351, 355 (1988)).
¹³ Id. at *16, *21.
14 Wells Fargo, 485 U.S. at 355 (l'exonération fiscale prévue par la loi sur le logement de 1937 pour les obligations des agences publiques de logement de l'État et locales, connues sous le nom de "project notes", n'exempte pas la valeur de ces notes d'être incluse dans la succession imposable d'un défunt qui possédait les notes aux fins du calcul de l'impôt fédéral sur les successions).
¹⁵ Voir Hager c. Fed. Nat'l Mortg. Ass'n, No. 11-2090, 2012 U.S. Dist. LEXIS 111709 (D.D.C. Aug. 9, 2012) ; Hertel c. Bank of America, NA., No. 1:11-CV-757, 2012 U.S. Dist. LEXIS 132744 (W.D. Mich. Sept. 18, 2012).
¹⁶ Hager, 2012 U.S. Dist. LEXIS 111709 at *3.
¹⁷ id. at *11-12.
18.ID. at *12-16.
¹⁹ Id. at *13-15.
20. Id. à *16.
²¹ Hertel, 2012 U.S. Dist. LEXIS 132744 at *3.
22. Id. à *9 (citant Andrus v. Glover Constr. Co., 446 U.S. 608, 616-17 (1980)).
²³1d. sur *13-22.
²⁴ Id. à *15-16 (accentuation dans l'original).
²⁵ Id. at *21-22. En effet, une véritable industrie artisanale d'avocats plaignants s'est emparée de cette question depuis la décision du comté d'Oakland, ce qui a donné lieu à une série d'affaires au cours des derniers mois, dont une ici en Virginie. Voir, par exemple, Small v. Fed. Nat'l Mortg. Ass'n, No. 3:12-CV-487 (E.D.Va. déposée en juillet 3, 2012). Le United States Judicial Panel on Multidistrict Litigation a récemment refusé de centraliser dix actions en matière de taxes de transfert impliquant Fannie Mae et/ou Freddie Mac, en cours dans sept districts, et a fait remarquer qu'il avait été notifié de vingt-huit actions supplémentaires, potentiellement liées. In re Real Estate Transfer Tax Litigation, MDL No. 2394, 2012 U.S. Dist. LEXIS 139742 at *1-.5 (J.P.M.L. Sept. 27, 2012).
²⁶ Voir Pocahontas Consol. Collieries Co. c. Commonwealth, 113 Va. 108, 112, 73 S.E. 446, 448 (1912) . Voir également White v. Schwartz 196 Va. 316, 321, 83 S.E.2d 376, 379 (1954) (suivant Pocahontas, estimant que la taxe d'enregistrement n'est pas une taxe sur la propriété mais une taxe sur un privilège civil). Voir également 23 VA. ADMIN. CODE § 10-320-10 ("La taxe d'enregistrement n'est pas une taxe sur la propriété mais sur un privilège civil").
²⁷ Voir 1992 Op. Va. Att'y Gen. 183, 185 (la loi fédérale exempte Resolution Trust Corporation de la taxe d'enregistrement) ; 1993 Op. Va. Att'y Gen. 260, 262 (l'impôt du constituant applicable à un acte de fiduciaire dans le cadre d'une vente de forclusion concerne le débiteur hypothécaire, et non le fiduciaire ou le créancier hypothécaire, et doit donc être perçu, même si la Resolution Trust Corporation, en tant que bénéficiaire de l'acte, est exemptée de l'imposition de l'impôt sur les enregistrements). Voir également 2003 Op. Va. Att'y Gen. 177, 178 concernant la formulation de la loi sur le crédit agricole pratiquement identique à celle que l'on trouve dans les statuts de Fannie Mae, Freddie Mac et de la FHFA.
²⁸ 2002 Op. Va. Att'y Gen. 328, 329 ("La taxe imposée en vertu du § 58.1-803 dans ces prêts est un coût supporté par le concédant et l'emprunteur, et non par le gouvernement fédéral et ses agences. Le simple fait que le gouvernement fédéral soit impliqué à un titre ou à un autre, que ce soit en tant que garant ou bénéficiaire, n'exempte pas une transaction de la taxe d'enregistrement.").
²⁹ Étant donné que Fannie Mae et Freddie Mae sont exonérés des taxes d'enregistrement en vertu des lois fédérales qui les ont créés, il n'est pas nécessaire de déterminer s'ils sont "des instruments fédéraux" ou s'ils relèvent de la définition 811(A)(3) et 58.1811(C)( ) ( ).42009des "États-Unis" aux fins des exemptions prévues aux §§ 58.1-

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