Avis du procureur général

FISCALITÉ : TAXE FONCIÈRE - BIENS EXONÉRÉS D'IMPÔTS.

CONSTITUTION DE LA VIRGINIE : FISCALITÉ ET FINANCES.

Si le propriétaire foncier a enregistré une servitude perpétuelle détenue par la localité et consacrée à l'utilisation d'un espace ouvert, la localité n'a pas de pouvoir d'appréciation et doit accorder la taxe sur l'espace ouvert à la parcelle ainsi grevée. Si le propriétaire foncier propose un accord pour ne pas modifier l'utilisation du terrain, la localité a le pouvoir discrétionnaire d'accepter, de rejeter ou de négocier la modification de l'accord avec le propriétaire foncier. Les banques d'atténuation des zones humides qui ne sont pas totalement exonérées de l'impôt foncier local doivent être évaluées de la même manière que les biens situés et classés de manière similaire. L'évaluateur fiscal local peut exiger des propriétaires de banques d'atténuation des zones humides qu'ils fournissent des états certifiés des revenus et des dépenses attribuables à ces biens.

L'honorable Ronald S. Hallman
Procureur de la ville de Chesapeake
14 décembre 2004

Vous signalez que depuis la création de ces banques d'atténuation à Chesapeake, l'évaluateur local a remis en question la classification correcte et l'évaluation légale de ces banques. Vous indiquez que l'évaluateur de la ville réduit généralement l'évaluation des zones humides "délimitées" à un montant nominal par acre. Pour les zones humides sans délimitation,⁵ les propriétaires fonciers ont la possibilité d'inscrire la propriété dans le programme d'évaluation de l'utilisation des terres de la ville en tant que bien immobilier consacré à l'utilisation d'un espace ouvert, à condition que toutes les conditions applicables soient remplies.

Enfin, vous déclarez que ces banques d'atténuation des zones humides sont similaires à d'autres zones humides de Chesapeake, en ce sens qu'elles peuvent ne pas être destinées ou adaptées au développement dans un avenir proche. Elles se distinguent toutefois des autres zones humides par le fait qu'elles sont une source de revenus pour leurs propriétaires.

• • • • que font l'objet d'une servitude perpétuelle sont ... une catégorie distincte de biens et constituent une classification pour l'imposition locale séparée des autres classifications de biens immobiliers. L'organe directeur d'un comté, d'une ville ou d'une cité peut, par ordonnance, exonérer ou partiellement exonérer ces biens de l'impôt local. (souligné par l'auteur).

L'article 4, chapitre 32 du titre 58.1, §§ 58.1-3229 à 58.1-3244, définit le cadre statutaire autorisant les localités à fournir des évaluations fiscales spéciales pour les activités et les utilisations de préservation des terres. Plus précisément, ce régime légal prévoit que les biens immobiliers classés pour une utilisation agricole, horticole, forestière et d'espace ouvert peuvent bénéficier d'un traitement fiscal spécial tel qu'établi à l'article 58.1-3233. Les propriétaires des parcelles décrites dans votre demande peuvent choisir de participer à ce programme. Certaines de ces parcelles peuvent être éligibles pour servir de banques d'atténuation des zones humides, auprès desquelles le commissaire aux transports du Commonwealth peut acheter des crédits compensatoires pour atténuer "les impacts négatifs sur les zones humides" causés par certains projets d'aménagement.⁶ Ces achats se traduisent par des revenus pour les propriétaires des banques d'atténuation des zones humides.

La section 58.1-3231 permet à une localité d'adopter une ordonnance prévoyant des classifications spéciales de biens immobiliers consacrés à l'utilisation d'espaces ouverts. § 58.1-3230 définit "les biens immobiliers consacrés à l'utilisation d'espaces ouverts" comme suit

• • • • les biens immobiliers utilisés ou préservés à des fins (i) de parc ou de loisirs, (ii) de conservation des terres ou d'autres ressources naturelles, (iii) de zones inondables, [ou] (iv) les zones humides telles que définies au § 58.1-3666... et compatible avec le plan local d'occupation des sols selon des normes uniformes prescrites par le directeur du département de la conservation et des loisirs en vertu de l'autorité définie au § 58.1-3240, et conformément à la loi sur la procédure administrative (Administrative Process Act). (souligné par l'auteur).

Conformément au § 58.1-3233(3)(ii), l'un des critères qu'un agent d'évaluation local doit déterminer est que le bien immobilier consacré à l'utilisation d'un espace ouvert est "soumis à une servitude perpétuelle enregistrée qui est détenue par un organisme public, et promeut la classification de l'utilisation d'un espace ouvert, telle que définie au § 58.1-3230." Si une banque d'atténuation des zones humides fait l'objet d'une servitude perpétuelle enregistrée en vertu du § 58.1-3233(3)(ii), elle bénéficiera alors du traitement fiscal accordé aux biens généralement classés pour une utilisation en tant qu'espace ouvert. Dans de tels cas, le langage clair et non ambigu de la loi dicte qu'une servitude perpétuelle est suffisante pour qualifier la propriété.

Dans le cas de quelque chose de moins qu'une servitude perpétuelle, le § 58.1-3233(3)(iii) stipule que les propriétaires fonciers doivent prendre un engagement enregistré

• • • • avec l'organe directeur local, ou son représentant autorisé, de ne pas transformer l'utilisation en une utilisation non admissible pendant une période d'au moins quatre ans et d'au plus dix ans, comme indiqué dans l'engagement. Cet engagement est soumis à des normes uniformes prescrites par le directeur du département de la conservation et des loisirs conformément à l'autorité définie au § 58.1-3240.

En conséquence, je suis d'avis que si la localité est saisie d'une servitude perpétuelle de zones humides qualifiée comme telle en vertu du § 58.1-3233(3)(ii), elle doit être acceptée, alors que si la localité est saisie d'un accord proposé en vertu du § 58.1-3233(3)(iii), la localité peut, à sa discrétion, accepter, rejeter ou négocier une modification de l'accord proposé.

En ce qui concerne vos autres questions, si la banque d'atténuation des zones humides a satisfait aux exigences du § 58.1-3233(3), et que la localité a prévu une exonération totale de la fiscalité locale, vos questions concernant l'évaluation et la capacité de l'évaluateur fiscal local à obtenir des informations financières sembleraient sans objet.¹³ La question reste cependant posée pour les banques d'atténuation des zones humides non admissibles qui ne sont pas acceptées dans le programme d'utilisation des terres des espaces ouverts d'une localité ou qui sont partiellement exonérées de l'impôt local.

La réponse à ces questions est régie par l'article X de la Constitution de Virginia. L'article X, § 1 stipule que "[a]ll property, except as hereinafter provided, shall be taxed." Ainsi, l'imposition est la règle et l'exonération de l'imposition est l'exception.¹⁴ La section 1 prévoit également que "[a]ll taxes ... shall be uniform upon the same class of subjects." L'article X, § 2 prévoit que "[a]ll assessments of real estate ... sont évalués à leur juste valeur marchande, à déterminer selon les modalités prévues par la loi."¹⁵ (C'est nous qui soulignons). L'article 58.1-3201 stipule que "[t]out bien immobilier, à l'exception de ceux qui sont exemptés par la loi, est soumis à l'imposition annuelle prescrite par la loi." Les banques d'atténuation des zones humides décrites ne sont pas exemptées par la loi.

Il est clair que les banques d'atténuation des zones humides, qui ne sont pas totalement exonérées de l'impôt local ou qui ne peuvent pas être incluses dans le programme de classification spéciale de l'utilisation des terres, et qui sont une source de revenus pour leurs propriétaires, ne bénéficient pas d'une protection spéciale. En conséquence, une localité doit les considérer et les évaluer pour l'impôt foncier de la même manière que les biens situés et classés de manière similaire.

Vous demandez également si l'évaluateur fiscal local peut demander des informations sur les revenus et les dépenses des propriétaires de banques d'atténuation des zones humides. La section 58.1-3294 prévoit qu'un "évaluateur immobilier dûment autorisé" peut exiger des propriétaires de certains "biens immobiliers productifs de revenus" qu'ils fournissent des états certifiés des revenus et des dépenses imputables à ces biens. Je ne trouve aucune définition spécifique de "income-producing real estate" dans cette loi ou dans la jurisprudence de Virginia. En règle générale, le terme "income" désigne "l'argent ou toute autre forme de paiement qu'une personne reçoit, généralement de façon périodique, dans le cadre d'un emploi, d'une entreprise, d'investissements, de redevances, de cadeaux, etc."¹⁶ De même, "produisant" signifie "faire naître, créer."¹⁷

Les banques d'atténuation des effets des zones humides décrites répondent à la définition de "productif de revenus." Bien que le § 58.1-3294 ne parle pas directement des banques d'atténuation des zones humides, la loi s'applique à elles. En outre, le § 58.1-3294 ne prévoit aucune exclusion pour les banques d'atténuation des zones humides ou toute autre classification spéciale d'utilisation des sols. En fait, les évaluateurs locaux ont besoin d'informations financières et de revenus pour évaluer correctement toute proposition d'évaluation.¹⁸ Par conséquent, je suis également d'avis que l'agent d'évaluation local peut demander ces informations aux propriétaires de ces biens. En effet, il peut être dans l'intérêt des propriétaires fonciers de fournir ces informations, car les recettes réelles peuvent être inférieures à une évaluation basée sur une projection de la rente économique potentielle "."¹⁹ La section 58.1-3294 prévoit que le fait de ne pas fournir les informations financières demandées empêche les propriétaires de la propriété concernée de présenter ces informations lors d'une procédure judiciaire ultérieure en vue de la correction d'une évaluation prétendument excessive.²⁰

¹Bien que vous affirmiez que l'ordonnance sur l'utilisation des sols de la ville reflète le § 58.1-3231, Je suppose, aux fins du présent avis, que vous demandez une interprétation de la loi de l'État uniquement, et non un examen du fonctionnement de l'ordonnance applicable de la ville. Le procureur général ne rend d'avis que sur les questions nécessitant une interprétation de la législation, des règles ou des règlements de l'État ou du gouvernement fédéral, et non sur les ordonnances locales. Voir 1976-1977 Op. VA. Att'y Gen. 17, 17.
²Aux fins du présent avis, je suppose qu'il s'agit d'une référence à toutes les qualifications statutaires et réglementaires applicables, à l'exception de celles spécifiées au § 58.1-3233(3)(ii) et (iii).
³Je comprends que ces crédits d'atténuation sont vendus et ne constituent pas des intérêts locatifs assujettis à l'impôt. Voir [Vá. Có~dé Áñ~ñ. § 58.1-3203 (Léx~ísÑé~xís R~épl. V~ól. 2004).]
⁴En tant que tel, je crois comprendre que ces propriétaires ne peuvent pas être considérés comme "organisation[s] exonérée[s] d'impôts." Section 58.1-3603(A) (LexisNexis Repl. Vol. 2004).
⁵Vous considérez que les zones humides sont délimitées si elles sont indiquées comme telles sur les plans approuvés par l'U.S. Army Corps of Engineers. Aux fins du présent avis, je suppose que ces zones humides ne font pas l'objet de votre demande, étant donné qu'elles sont "soumises à une servitude perpétuelle," et qu'elles doivent être déclarées séparées des autres catégories de biens immobiliers aux fins de l'imposition locale. § 58.1-3666 (LexisNexis Repl. Vol. 2004).
⁶Va. Code Ann. § 33.1-223.2:1 (LexisNexis Supp. 2004) ("Wetlands mitigation banking.") ; Va. Code Ann. § 62.1-44.15:5(E) (LexisNexis Supp. 2004) (conditionnant le permis de protection de l'eau de Virginia à "la compensation des impacts négatifs sur les zones humides"), cité dans 1999 Op. Va. Att'y Gen. 179, 183 n.2 (citant une partie de la sous-section B, maintenant codifiée dans la sous-section E, du § 62.1-44.15:5).
⁷Voir Augustine Golf Dev. Corp. c. Stafford County. Bd. of Supvrs, 40 Va. Cir. 308, 310 (1996).
⁸Voir 4 Va. Admin. Code 5-20-10 à 5-20-40 (Loi. Co-op. 1996 & West Supp. 2004).
⁹Voir ID. 5-20-30 (Droit. Co-op. 1996).
¹⁰Voir Va. Code Ann. § 10.1-104(B) (LexisNexis Supp. 2004) (autorisant le département de la conservation et des loisirs à promulguer les règlements nécessaires pour mener à bien les activités administrées par le département) ; Voir aussi § 58.1-3230 (LexisNexis Repl. Vol. 2004) (exigeant que la classification des biens immobiliers consacrés à l'utilisation d'espaces ouverts soit cohérente avec le plan local d'utilisation des terres selon des normes uniformes prescrites par le directeur du département) ; Section 58.1-3240 (LexisNexis Repl. Vol. 2004) (exigeant de l'évaluateur local qu'il applique les normes du ministère de manière uniforme dans tout le Commonwealth pour déterminer si un bien immobilier peut être consacré à l'utilisation d'un espace ouvert).
¹¹Voir Augustine, 40 Va. Cir. at 310 ("Un examen de l'accord proposé par Augustine, qui est en grande partie conforme au formulaire promulgué par le secrétaire [du département de la conservation et des loisirs], est rempli de termes traditionnellement associés aux contrats.").
¹²Id.
¹³Voir, par exempleWashington County v. Sullins Coll. Corp, 211 Va. 591, 596, 179 S.E.2d 630, 633 (1971) (considérant qu'étant donné que le bien en question était par ailleurs exonéré de l'impôt foncier, le fait que le bien ait pu générer des bénéfices n'est pas pertinent). Cette décision a été rendue dans le cadre de l'ancienne interprétation libérale des exemptions constitutionnelles de taxation).
¹⁴Voir DKM Richmond Assocs. v. Ville de Richmond, 249 Va. 401, 407, 457 S.E.2d 76, 80 (1995).
¹⁵Voir 1981-1982 Op. Va. Att'y Gen. 186 (examen de la constitutionnalité du projet de loi de la Chambre des représentants 324, qui a ajouté une loi antérieure à l'article 58.1-3294, bien que cet article particulier n'ait pas été en cause).
¹⁶Black's Law Dictionary 766 (7th ed. 1999).
¹⁷id. à l'adresse 1225 (définition du verbe "produisant").
¹⁸La section 58.1-3294 énonce une exigence de réponse. Le fait qu'un évaluateur fiscal local puisse effectivement disposer des informations demandées ne dispense pas le contribuable de les fournir. Voir Sterling Park Shopping Centre, L.P. c. Loudoun County Bd. of Supvrs, 50 Va. Cir. 196 198 1999(notant que la question n'est pas de savoir si le comté disposait d'informations, mais si le pétitionnaire s'est conformé au § 58.1-3294, et que le pétitionnaire ne l'a pas fait).
¹⁹Voir Seaone c. Fairfax County Bd. of Supvrs, 35 Va. Cir. 351 (1995) (comparaison entre les loyers réels et les loyers économiques).
²⁰Voir Sterling Park[, 50 Vá. Cí~r. át 198;] Voir aussi Ville de Richmond c. Gordon, 224 Va. 103, 110, 294 S.E.2d 846, 850 (1982) (""[I]l y a une présomption claire en faveur de la validité de l'évaluation."") (citant Bd. of Supvrs. V. Leasco Realty, Inc. 221 Va. 158, 165, 267 S.E.2d 608, 612 (1980)) ; accord Seaone[, 35 Vá. Cí~r. át 361-62.]