04-019 | Taxe de Virginie

Type d'impôt

Impôt foncier

Description

Modification par le conseil des superviseurs du comté de la désignation de zonage d'un bien dont le zonage a été modifié par le conseil précédent en vue d'une utilisation plus intensive ; abrogation de l'ordonnance adoptée par le conseil précédent autorisant l'exonération fiscale en raison de la désignation. Droits acquis du propriétaire dans le cadre d'un zonage antérieur.

Sujet

Exemptions

Date d'émission

05-10-2004

- M. John R. Roberts
  Procureur du comté de Loudoun
  Mai 10, 2004
  
  Questions posées
  
  Vous vous renseignez sur les mesures prises par le conseil d'administration du comté de Loudoun. Tout d'abord, vous demandez si le conseil des superviseurs du comté nouvellement élu ("current board") peut, de sa propre initiative, modifier la désignation du zonage d'un bien dont le zonage a été modifié par le conseil précédent en vue d'une utilisation plus intensive ; dans l'affirmative, vous demandez si le propriétaire du bien aurait un droit acquis aux utilisations désignées dans le cadre du zonage précédent. Ensuite, vous demandez si le conseil actuel peut abroger une ordonnance adoptée par le conseil précédent en vertu du § 58.1-3651 exemptant les biens de l'imposition par désignation.
  
  Réponse
  
  Je suis d'avis que le conseil de surveillance actuel peut, de sa propre initiative, modifier la désignation de zonage d'une propriété rezonée par le conseil précédent, à condition que le rezonage ultérieur ne constitue pas une réduction de zonage au coup par coup sans justification adéquate. Si le conseil actuel modifie le zonage de la propriété, le propriétaire aurait un droit acquis sur les utilisations autorisées dans le cadre de la désignation de zonage précédente si le propriétaire satisfait aux éléments du test énoncé au premier paragraphe du § 15.2-2307. Je suis en outre d'avis que l'actuel conseil des superviseurs peut abroger, par le biais de procédures appropriées, l'ordonnance adoptée par le conseil précédent conformément à l'article 58.1-3651 exemptant les biens de l'impôt par désignation.
  
  Contexte
  
  Vous relatez que les membres actuels du conseil de surveillance du comté de Loudon sont entrés en fonction le 1er janvier 1, 2004. Le conseil de surveillance actuel prévoit d'annuler certaines mesures prises par le conseil précédent. Lors de sa dernière réunion ordinaire, le conseil précédent a accédé à la demande d'un propriétaire foncier de modifier le zonage de sa propriété pour en faire une utilisation plus intensive. Dans le cadre du rezonage, la commission précédente a accepté certaines conditions proposées par le propriétaire foncier. Le conseil d'administration actuel souhaite redéfinir le zonage de la propriété en fonction de sa classification antérieure.
  Lors de la même réunion, le conseil précédent a également adopté une ordonnance exonérant de l'impôt les biens appartenant à une organisation à but non lucratif et destinés aux usages prescrits par le § 58.1-3651(A). Le conseil actuel cherche à abroger cette ordonnance.
  
  Droit applicable et discussion
  [1. Rézó~ñíñg~]
  A. L'actuel conseil de surveillance peut-il modifier le zonage de la propriété ?
  
  Un conseil de surveillance peut, de sa propre initiative, modifier le zonage d'une propriété en modifiant les cartes des districts du comté.¹ § 15.2-2286(A)(7) autorise l'organe directeur à modifier les limites des districts par voie d'ordonnance lorsque cela est requis par "la nécessité publique, la commodité, le bien-être général ou les bonnes pratiques en matière de zonage."
  En règle générale, les décisions de zonage prises par un organe directeur sont considérées comme des actes législatifs et sont donc présumées raisonnables.² Lorsqu'il conteste une décision de zonage, le requérant doit apporter des preuves suffisantes du caractère déraisonnable de la décision pour renverser cette présomption.³Une décision de zonage sera jugée raisonnable si la question est relativement discutable.⁴"Une question peut être considérée comme relativement discutable lorsque, selon des critères quantitatifs et qualitatifs, les éléments de preuve présentés à l'appui des points de vue opposés amèneraient des personnes objectives et raisonnables à parvenir à des conclusions différentes."⁵
  Toutefois, un organe de gouvernement local peut être tenu à une norme plus élevée si un rezonage est considérée comme une réduction de zonage au coup par coup. Parmi les facteurs qui peuvent être pris en compte pour déterminer si un rezonage est fragmentaire, il y a le fait que la nouvelle ordonnance de zonage (i) est initiée par l'autorité de zonage de sa propre initiative, (ii) affecte une seule ou deux parcelles adjacentes, et (iii) réduit la densité résidentielle autorisée en dessous de celle prescrite par le plan directeur de la localité.⁶
  Si l'amendement de zonage est considéré comme une réduction de zonage au coup par coup, le test d'évaluation de la validité de l'ordonnance favorise davantage le propriétaire foncier que le test généralement appliqué aux contestations de zonage. La Cour suprême de Virginie a formulé le test suivant pour évaluer la validité d'une réduction de zonage au coup par coup :
  - - - [Lorsqu'un propriétaire foncier lésé dépose une demande d'indemnisation, il est tenu d'en informer la Commission. à première vue En cas d'erreur, de fraude ou de changement de circonstances, la charge de la preuve de l'erreur, de la fraude ou du changement de circonstances incombe à l'organe directeur, s'il démontre que, depuis la promulgation de l'ordonnance précédente, il n'y a pas eu de changement de circonstances affectant substantiellement la santé, la sécurité ou le bien-être publics. Si l'organe directeur produit des preuves suffisantes pour que le caractère raisonnable puisse être discuté, l'ordonnance doit être maintenue. Si ce n'est pas le cas, l'ordonnance est déraisonnable et nulle.⁷]
  Cette règle
  - - - promeut la politique et les objectifs des statuts de zonage. Alors que le propriétaire foncier est toujours confronté à la possibilité d'un rezonage complet, [cette] règle ... lui assure que, sauf erreur ou fraude dans l'ordonnance de zonage antérieure, ses perspectives légitimes de profit ne seront pas réduites par une ordonnance de zonage au coup par coup réduisant l'utilisation autorisée de son terrain jusqu'à ce que les circonstances affectant de manière substantielle l'intérêt public aient changé. Cette stabilité et cette prévisibilité de la loi sont dans l'intérêt du propriétaire foncier et du public.⁸]
  Sur la base des faits limités que vous présentez, la situation que vous décrivez, à savoir l'adoption d'une nouvelle ordonnance de zonage par le conseil de surveillance actuel, peut contribuer à la conclusion d'un zonage au coup par coup. Vous n'avez cependant pas fourni suffisamment d'informations pour me permettre d'analyser pleinement cette question. En outre, j'aurais besoin d'informations supplémentaires pour déterminer s'il y a eu suffisamment d'erreurs, de fraudes ou de changements de circonstances depuis l'ordonnance précédente pour valider la réduction du zonage, s'il s'agit en fait d'un zonage au coup par coup.
  
  B. Le propriétaire a-t-il des droits acquis dans le zonage antérieur ?
  
  En règle générale, un propriétaire foncier n'a pas de droit de propriété sur l'utilisation prévue d'un terrain, car il n'a pas de droit de propriété acquis sur le maintien du statut de zonage d'une parcelle.⁹ Dans certaines circonstances, cependant, un propriétaire foncier peut acquérir des droits acquis pour une utilisation particulière du terrain qui ne peuvent pas être abrogés ultérieurement par un changement de zonage du terrain.¹⁰ § 15.2-2307 énonce des critères qui, lorsqu'ils sont remplis, "confèrent de manière concluante des droits de propriété à un propriétaire foncier, indépendamment des modifications apportées à une ordonnance de zonage applicable par ailleurs."¹¹ Plus précisément, le premier paragraphe du § 15.2-2307 prévoit ce qui suit :
  - - - [Les droits d'un propriétaire foncier sont réputés acquis dans une utilisation du sol et cette acquisition n'est pas affectée par une modification ultérieure d'une ordonnance de zonage lorsque le propriétaire foncier (i) obtient ou bénéficie d'un acte gouvernemental positif important qui reste en vigueur et qui autorise le développement d'un projet spécifique, (ii) s'appuie de bonne foi sur l'acte gouvernemental positif important, et (iii) encourt des obligations étendues ou des dépenses substantielles dans la poursuite diligente du projet spécifique en s'appuyant sur l'acte gouvernemental positif important.
  Ainsi, la première étape pour établir un droit acquis est de montrer que le propriétaire a obtenu ou est le bénéficiaire d'un acte gouvernemental affirmatif significatif. Le § 15.2-2307 prévoit en outre :
  - - - [Les éléments suivants sont considérés comme des actes gouvernementaux significatifs permettant le développement d'un projet spécifique : (i) l'organe directeur a accepté des offres ou des conditions d'offre qui précisent l'utilisation liée à une modification du zonage[; (íí)] l'organe directeur a approuvé une demande de rezonage pour une utilisation ou une densité spécifique(iii) l'organe directeur ou le conseil d'appel en matière de zonage a accordé une exception spéciale ou un permis d'utilisation assorti de conditions ; (iv) le conseil d'appel en matière de zonage a approuvé une dérogation ; (v) l'organe directeur ou son agent désigné a approuvé un plan préliminaire de lotissement, un plan de situation ou un plan d'aménagement pour la propriété du propriétaire foncier et le demandeur poursuit avec diligence l'approbation du plan ou du plan final dans un délai raisonnable compte tenu des circonstances ; ou (vi) l'organe directeur ou son agent désigné a approuvé un plan final de lotissement, un plan de situation ou un plan d'aménagement pour la propriété du propriétaire foncier. (souligné par l'auteur).
  Dans la situation que vous présentez, il semble que le propriétaire foncier puisse démontrer que l'organe directeur a pris des mesures gouvernementales significatives de deux des manières énoncées au § 15.2-2307. D'après les faits que vous rapportez, le conseil de surveillance précédent a accepté des propositions liées à la modification initiale du zonage. La commission précédente avait en outre approuvé la demande de rezonage du propriétaire en vue d'une utilisation plus intensive.¹² Il semble donc que dans la situation que vous présentez, le propriétaire foncier serait probablement en mesure de démontrer qu'il a bénéficié d'actes gouvernementaux affirmatifs significatifs. Vous n'avez pas fourni d'informations suffisantes pour me permettre de déterminer si le propriétaire s'est appuyé sur les actes de la localité, ou s'il a contracté des obligations importantes ou engagé des dépenses substantielles dans la poursuite du projet.
  
  2. Exonération fiscale
  
  Les sessions 2001 et 2002 de l'Assemblée générale ont accepté un amendement¹³ à l'article X, § 6(a)(6), relatif aux biens exonérés d'impôt "par classement ou désignation par ... une ordonnance adoptée par l'organe directeur local"¹⁴ "à partir du mois de janvier 1, 2003."¹⁵Les électeurs ont ratifié l'amendement à l'article 6(a)(6) lors de l'élection générale qui s'est tenue le novembre 5, 2002¹⁶ ("amendement ratifié"). Avant la ratification,¹⁷ L'article X, § 6(a)(6) exigeait que les exonérations de l'impôt foncier soient accordées par "un vote des trois quarts ... de l'Assemblée générale."¹⁸
  L'amendement ratifié à l'article X, § 6, prévoit :
  - - - (a) Sauf dispositions contraires de la présente Constitution, les biens suivants, à l'exclusion de tout autre, sont exonérés d'impôts, nationaux et locaux, y compris les droits de succession :
        ...(6) Propriété utilisée par son propriétaire à des fins religieuses, charitables, patriotiques, historiques, bénévoles, culturelles ou à des fins de parc public et d'aire de jeux, conformément à la classification ou à la désignation par ~~par un vote des trois quarts des membres élus dans chaque chambre de l'Assemblée générale~~ une ordonnance adoptée par l'organe directeur local et sous réserve des restrictions et conditions suivantes ~~peut être prescrite~~ prévu par le droit général[.[]¹⁹]
  La session 2003 de l'Assemblée générale a ajouté l'article 4.1 au chapitre 36 du titre 58.1, composé des articles 58.1-3651.²⁰§ 58.1-3651(A) limite les exonérations d'impôts fonciers à "les biens immobiliers ou personnels, ou les deux, appartenant à une organisation à but non lucratif qui utilise ces biens à des fins religieuses, caritatives, patriotiques, historiques, bienveillantes, culturelles ou à des fins de parcs publics et de terrains de jeux." § 58.1-3651(B) établit certaines exigences en matière de notification au public d'une audience concernant la proposition d'adoption d'une ordonnance exemptant des biens conformément à la sous-section A, et énonce les questions à examiner par l'organe directeur local avant d'adopter une telle ordonnance. § 58.1-3651 n'affecte pas la validité des exemptions de désignation accordées par l'Assemblée générale avant le mois de janvier 1, 2003.²¹
  Vous demandez si une ordonnance adoptée en vertu du § 58.1-3651 peut être abrogée ultérieurement. § 58.1-3651(A) prévoit que les biens sont exonérés d'impôts par désignation "par ordonnance adoptée par l'organe directeur local."²² § 15.2-1427(D) prévoit qu'une ordonnance locale "peut être modifiée ou abrogée de la même manière, ou selon la même procédure, dans laquelle ou par laquelle les ordonnances sont adoptées." "Lorsqu'une loi est dépourvue d'ambiguïté, il convient d'en accepter le sens ordinaire sans recourir aux règles d'interprétation des lois."²³ L'Assemblée générale n'a imposé aucune restriction à l'abrogation des ordonnances adoptées en vertu du § 58.1-3651. Il est donc clair que les ordonnances adoptées en vertu du § 58.1-3651 sont susceptibles d'être modifiées ou abrogées de la même manière que l'ordonnance a été adoptée.
  
  Conclusion
  
  En conséquence, je suis d'avis que le conseil de surveillance actuel peut, de sa propre initiative, modifier la désignation de zonage d'une propriété rezonée par le conseil précédent, à condition que le rezonage ultérieur ne constitue pas une réduction de zonage au coup par coup sans justification adéquate. Si le conseil actuel modifie le zonage de la propriété, le propriétaire aurait un droit acquis sur les utilisations autorisées dans le cadre de la désignation de zonage précédente si le propriétaire satisfait aux éléments du test énoncé au premier paragraphe du § 15.2-2307. Je suis en outre d'avis que l'actuel conseil des superviseurs peut abroger, par le biais de procédures appropriées, l'ordonnance adoptée par le conseil précédent conformément à l'article 58.1-3651 exemptant les biens de l'impôt par désignation.
  ¹Voir VA. Code Ann. § 15.2-2286(7) (LexisNexis Repl. Vol. 2003).
  ²Conseil municipal c. Wendy's of W. Va., Inc, 252 Va. 12, 14, 471 S.E.2d 469, 470 (1996) ; Bd. of Supvrs. c. Int'l Funeral Servs, Inc, 221 Va. 840, 843, 275 S.E.2d 586, 588 (1981).
  ³Wendy'sLe site Internet de la Commission européenne, 252 Va. 14-15, 471 S.E.2d at 470; [Íñt’l~ Fúñé~rál S~érvs~], 221 Va. at 843, 275 S.E.2d at 588; Bd. of Supvrs. v. Lerner, 221 Va. 30, 34, 267 S.E.2d 100, 102 (1980).
  ⁴Wendy'sLe gouvernement de l'État d'Israël a également adopté une loi sur la protection de l'environnement, 252 Va. 15, 471 S.E.2d at 470; [Íñt’l~ Fúñé~rál S~érvs~], 221 Va. at 843, 275 S.E.2d at 588; [Lérñ~ér]Le gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 221 Va. at 34, 267 S.E.2d at 102.
  ⁵[Lérñ~ér]Le gouvernement de l'État d'Israël a également adopté une loi sur la protection de l'environnement, 221 Va. 34, 267 S.E.2d at 102; Voir aussi Wendy's, 252 Va. at 15, 471 S.E.2d at 470-71; Bd. of Supvrs. v. Williams, 216 Va. 49, 58, 216 S.E.2d 33, 40 (1975).
  ⁶Turner c. County Bd. of Supvrs, 263 Va. 283, 289, 559 S.E.2d 683, 686 (2002) (estimant que l'ordonnance de zonage affectant .22% des terres dans le comté constituait une réduction de zonage au coup par coup) (citant le Bd. of Supvrs. v. Snell Constr. Corp, 214 Va. 655, 658, 202 S.E.2d 889, 893 (1974)). Une ordonnance adoptée par "un conseil de surveillance nouvellement élu, agissant de sa propre initiative, ... réduisant la densité élevée autorisée par l'ancien conseil" constitue une réduction de zonage au coup par coup. [Sñél~l Cóñ~str. C~órp], 214 Va. at 657, 202 S.E.2d at 891-92.
  ⁷[Sñél~l Cóñ~str. C~órp], 214 Va. at 659, 202 S.E.2d at 893, cité dans TurnerLe gouvernement de la Nouvelle-Zélande, 263 Va. at 291, 559 S.E.2d at 687.
  ⁸id.
  ⁹Bd. of Zoning Appeals c. CaseLin Sys, Inc, 256 Va. 206, 210, 501 S.E.2d 397, 400 (1998), cité dans Ville de Suffolk ex rel. Herbert v. Bd. of Zoning Appeals for Suffolk, 266 Va. 137, 143, 580 S.E.2d 796, 798 (2003).
  ¹⁰id.
  ¹¹HerbertLe gouvernement de l'État d'Israël a également adopté une loi sur la protection de l'environnement, 266 Va. 143, 580 S.E.2d at 798; Voir aussi Moore c. Zoning Appeals Bd, 49 Va. Cir. 428, 429 (1999).
  ¹²Voir Herbert266 Va. at 146, 580 S.E.2d at 800 (Le rezonage "spécifiquement orienté vers une propriété et un projet identifiables," par opposition à un rezonage général, constitue "un acte gouvernemental affirmatif significatif créant une dévolution présumée des droits d'utilisation des terres.").
  ¹³L'article XII, § 1 autorise l'Assemblée générale à soumettre toute proposition d'amendement(s) constitutionnel(s) à "les électeurs habilités à voter lors d'élections populaires ... au plus tôt quatre-vingt-dix jours après l'adoption définitive par l'Assemblée générale."
  ¹⁴2001 Va. Actes ch. 786, à l'adresse 1074, 1075; 2002 Va. Actes ch. 825, à l'adresse 1999, 2000 (proposition de modification de l'article X, § 6, relatif aux biens exonérés d'impôts) ; id. ch. 630, at 895, 896 (prévoyant la soumission aux électeurs d'une proposition d'amendement au § 6).
  ¹⁵VA. Code Ann. § 58.1-3651(A) (LexisNexis Supp. 2003).
  ¹⁶Une élection générale "" est organisée "le mardi suivant le premier lundi de novembre ... en vue de pourvoir les postes dont la loi prévoit qu'ils doivent être pourvus à ce moment-là." Va. Code Ann. § 24.2-101 (LexisNexis Repl. Vol. 2003).
  ¹⁷Voir 2002 Va. Actes ch. 630, § 1, supra note 14, at 896 (chargeant le personnel électoral de "prendre l'avis des électeurs qualifiés sur la ratification ou le rejet de l'amendement proposé à [l'article X, § 6]" lors de l'élection de novembre 5, 2002).
  ¹⁸2002 VA. Actes, supra note 14, at 2000, 896; 2001 Va. Actes, supra note 14, at 1075 (remplaçant la formulation de l'article X, § 6(a)(6), exigeant que les exemptions soient accordées par "un vote des trois quarts des membres élus à chaque chambre de l'Assemblée générale," par "une ordonnance adoptée par l'organe directeur local et sous réserve de restrictions et de conditions telles que ... prévu par le droit général").
  ¹⁹2002 VA. Actes, supra note 14, at 1999-2000, 896; 2001 Va. Actes, supra note 14, à l'adresse 1075.
  ²⁰2003 Va. Actes ch. 1032La loi sur la protection de l'environnement, à l'adresse 1696, 1696-97 (déclarant au § 3 que "l'urgence existe et que cette loi est en vigueur à partir de janvier 1, 2003" ).
  ²¹Voir 2004 Va. Actes ch. 557, disponible à l'adresse suivante http://leg1.state.va.us/cgi-bin/legp504.exe ?041+ful+CHAP0557 (modifiant le § 58.1-3651 en supprimant la sous-section D et en ajoutant la sous-section E, prévoyant que "[a]ucune disposition de la présente section ou de toute ordonnance adoptée en vertu de la présente section n'affecte la validité ... d'une exemption de désignation accordée par l'Assemblée générale, avant le mois de janvier 1, 2003" ). 2004 Les modifications apportées au § 58.1-3651 sont rétroactives au mois de janvier 1, 2003. Voir ID. § 2 (déclarant que la loi "est en vigueur à partir de janvier 1, 2003," et que les ordonnances adoptées conformément à la loi sont effectives à la même date).
  ²²"La règle d'interprétation stricte de Dillon régit notre détermination des pouvoirs des organes de gouvernement locaux. Cette règle prévoit que [les collectivités locales] n'ont que les pouvoirs qui sont expressément accordés, ceux qui découlent nécessairement ou équitablement des pouvoirs expressément accordés, et ceux qui sont essentiels et indispensables." Ville de Chesapeake c. Gardner Enters, Inc, 253 Va. 243, 246, 482 S.E.2d 812, 814 (1997). L'amendement ratifié à l'article X, § 6(a)(6) ne fait aucune référence à une quelconque autorité de la part d'une localité pour abroger une exonération d'impôt foncier précédemment établie par l'Assemblée générale. L'Assemblée générale est investie du pouvoir d'abroger toute loi qu'elle a précédemment adoptée. Voir [Óp. Vá~. Átt’ý~ Géñ.: 2003 á~t 32, 32, 35,] disponible à l'adresse suivante [http~://www.v~áág.c~óm/mé~díá%20c~éñté~r/] [Ópíñ~íóñs~/2003ópñs~/03-049.htm] (concluant que seule l'Assemblée générale a le pouvoir d'abroger les exonérations de taxes de classement ou de désignation accordées avant janvier 1, 2003) ; 1980-1981 at 70, 71 (notant que l'Assemblée générale a le pouvoir plénier d'adopter, de modifier et d'abroger la législation). Après le mois de janvier 1, 2003, l'Assemblée générale n'adopte plus certaines exonérations de l'impôt foncier.
  ²³Sykes c. Commonwealth, 27 Va. App. 77, 80, 497 S.E.2d 511, 512 (1998) (citant Last v. Va. State Bd. of Med., 14 Va. App. 906, 910, 421 S.E.2d 201, 205 (1992)).

Avis du procureur général