Type d'impôt
Impôts locaux
Impôt foncier
Description
Financement des incitations fiscales par les collectivités locales
Sujet
Dispositions constitutionnelles,
Discussion sur les impôts locaux
Date d'émission
03-22-1988
[Opinion - Procureur général de Virginia : 1988 à 546]
DEMANDE PAR : Honorable Hunter B. Andrews Membre du Sénat de Virginie P.O. Box B Hampton, Virginie 23669
AVIS DE : Mary Sue Terry, procureur général
OPINION :
Vous demandez si le projet de loi n° 240, tel qu'il a été adopté par la session 1988 de l'Assemblée générale, viole une quelconque disposition de la Constitution de la Virginie. Ce projet de loi utilise le concept de financement par l'impôt pour autoriser les localités à s'endetter pour le redéveloppement de "zones dégradées,"1 le service de la dette devant être assuré en tout ou en partie par l'augmentation des recettes de l'impôt foncier résultant du réaménagement.
I. La législation autorise le financement par incitation fiscale pour le réaménagement des zones dégradées
Le projet de loi de la Chambre des représentants n° 240 modifie la Code de Virginie par l'ajout, dans le chapitre 32 de Tit. 58 un nouvel art. 4.1, composé des §§ 58.1-3245 à 58.1-3245.5, qui autorise l'organe directeur local d'un comté, d'une ville ou d'une commune à adopter un financement par incréments fiscaux par voie d'ordonnance. L'objectif public du projet de loi est énoncé au § 58.1-3245.1:
Il est constaté et déclaré que des zones dégradées existent dans le Commonwealth et que ces zones nuisent aux valeurs économiques et aux recettes fiscales et mettent en danger la santé, la sécurité, la moralité et le bien-être des citoyens. . . . Les collectivités locales doivent encourager l'investissement privé dans les zones de projet de développement afin d'améliorer l'assiette de l'impôt foncier dans ces zones et d'éliminer les dégradations. Il est essentiel pour l'intérêt public que les organes directeurs soient habilités à financer les coûts des projets de développement en utilisant les augmentations d'impôts fonciers pour encourager l'investissement privé dans les zones de projets de développement.
L'ordonnance sur le financement des incitations fiscales locales autorisée par le nouveau § 58.1-3245.2 désigne une zone de projet de développement ""2 et prévoit l'affectation au Tax Increment Financing Fund (le "Fund") de tout supplément d'impôt, défini comme l'augmentation des recettes de l'impôt foncier provenant des biens immobiliers situés dans la zone du projet depuis le mois de janvier 1 de l'année précédant la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance.
Nouveau § 58.1-3245.4 autorise l'émission d'obligations pour financer les coûts d'un projet dans une zone de développement. Ces obligations sont soumises aux exigences et aux limitations de la loi sur les finances publiques, §§ 15.1-170 à 15.1-227. Ces obligations sont garanties par le Fonds et peuvent également être garanties par les revenus nets de tout ou partie d'un projet de développement, par l'ensemble des impôts fonciers et des impôts sur les biens meubles corporels, ainsi que par tout autre impôt ou revenu anticipé que la localité peut légalement mettre en gage.
Les obligations "de financement de l'incitation fiscale" sont définies dans le nouveau § 58.1-3245 comme des obligations ", des obligations d'obligation générale et des obligations de recettes telles que définies au § 15.1-172(e), (f) et (g) de la loi sur les finances publiques ... . et toute autre forme d'endettement que le comté, la ville ou la commune peut contracter." § 15.1-172(f) définit "obligations d'obligation générale" comme les obligations d'un comté, d'une ville ou d'une commune nécessitant un prélèvement de taxes ad valorem et comprenant également toutes les obligations qui peuvent être garanties par un gage de revenus, d'évaluations spéciales ou de fonds provenant de toute autre source.
II. Dispositions constitutionnelles
Les dispositions relatives à la dette locale de l'art. VII, § 10 de la Constitution de Virginie (1971) et la clause de crédit de l'Art. X, § 10 sont pertinents pour votre question.
L'article VII, § 10, prévoit que
(a) Aucune ville ne peut émettre d'obligations ou d'autres obligations portant intérêt qui, y compris les dettes existantes, dépassent à tout moment dix pour cent de l'évaluation des biens immobiliers de la ville soumis à l'impôt, telle qu'elle ressort de la dernière évaluation fiscale. . . .
(b) Aucune dette ne peut être contractée par ou au nom d'un comté ou d'un district ... . sauf en vertu d'une autorité conférée par l'Assemblée générale en vertu d'une loi générale. L'Assemblée générale n'autorisera aucune dette de ce type ... . à moins que la loi générale qui l'autorise ne prévoie de le soumettre aux électeurs qualifiés du comté ou du district concerné .... pour approbation ou rejet par un vote majoritaire des électeurs qualifiés votant lors d'une élection sur la question de la contraction de cette dette. Cette approbation est une condition préalable à la contraction de la dette.
Tout comté peut, après approbation par le vote affirmatif des électeurs qualifiés du comté votant lors d'une élection sur la question, choisir d'être traité comme une ville aux fins de l'émission de ses obligations en vertu de la présente section.
L'article X, § 10 interdit le prêt de crédit "de tout comté, ville ou gouvernement régional . . . directement ou indirectement, par quelque moyen ou sous quelque prétexte que ce soit" à une entreprise privée. Cette disposition doit être lue dans le contexte du principe établi selon lequel, lorsqu'une loi vise un objectif public, "les avantages accessoires accordés à des entités privées ne rendent pas inconstitutionnels les efforts déployés par les entités gouvernementales pour répondre aux besoins du gouvernement." Ville de Charlottesville c. DeHaan, 228 VA. 578, 588, 323 S.E.2d 131, 136 (1984).
III. Le projet de loi n° 240 satisfait aux restrictions en matière d'endettement prévues par l'art. VII, § 10
Le projet de loi House Bill No. 240 autorise l'émission de dettes garanties par le nantissement des recettes fiscales ad valorem du Fonds.3 Voir §§ 58.1-3245.2 et 58.1-3245.4 dans le projet de loi n° 240. D'autres taxes et recettes nettes des projets de développement peuvent également être affectées à des obligations émises pour financer les coûts de la zone du projet de développement.
Comme le projet de loi autorise les localités à contracter des dettes, il est soumis aux limitations constitutionnelles de l'endettement de l'Art. VII, § 10. En vertu de cette disposition constitutionnelle, les villes peuvent contracter des dettes sans référendum, mais elles sont soumises à un plafond basé sur la valeur imposable des biens immobiliers, sous réserve de certaines exceptions qui ne s'appliquent pas aux obligations autorisées en vertu de la loi n° 240. Voir l'art. VII, § 10(a). En revanche, les comtés, à moins qu'ils ne choisissent d'être traités comme des corporations municipales, ne sont pas soumis à un plafond d'endettement, mais doivent soumettre ces obligations à un référendum. Article VII, § 10(b).
La loi sur les finances publiques met en œuvre de manière statutaire les exigences constitutionnelles mentionnées ci-dessus. Voir, par exemple, § 15.1-176 (villes) ;4 §15.1-1855 (comtés) ; 1977-1978 Att'y Gen. Ann. Rep. 334, 335. Le § 58.1-3245.4 du H.B. No. 240 stipule que toutes les obligations de financement des incitations fiscales doivent être conformes aux exigences et aux limitations de la loi sur les finances publiques (Public Finance Act). Sur la base de ce qui précède, je suis d'avis que les dispositions relatives à la dette contenues dans le projet de loi n° 240 satisfont aux restrictions constitutionnelles de l'article. VII, § 10.6
IV. Article X, § 10 Les dispositions relatives à la clause de crédit ne sont pas violées par le H.B. No. 240
Le projet de loi House Bill No. 240 exige également l'examen des interdictions prévues à l'art. X, § 10 contre tout comté, ville ou commune prêtant son crédit directement ou indirectement à une entreprise privée. Le § 58.1-3245.1 de cette législation déclare que des zones dégradées existent dans le Commonwealth et qu'elles constituent un danger public. Elle prévoit en outre que les autorités locales doivent encourager l'investissement privé dans les zones défavorisées désignées et que "[i]l est essentiel pour l'intérêt public que les organes directeurs soient habilités à financer les coûts des projets de développement en utilisant les augmentations de l'impôt foncier afin d'encourager l'investissement privé dans les zones de projets de développement."
La législation ne définit pas les projets de développement "" ou les coûts des projets de développement "." Le § 58.1-3245.4 du H.B. No. 240 exige cependant que les obligations de financement de l'incrément fiscal soient émises sous réserve des limitations et restrictions de la loi sur les finances publiques (Public Finance Act). Aux fins de cette loi, "le[s] projet[s]" à financer se limite[nt] à "toute amélioration ou entreprise publique pour laquelle [le comté, la ville ou la commune] est autorisé(e) par la loi à affecter des fonds, à l'exception des dépenses courantes, y compris, sans limiter la généralité de ce qui précède, ... . les autoroutes, les rues, les allées, les bordures, les trottoirs, les caniveaux, les ponts, les boulevards, les parcs ... . quais, docks . . les égouts pluviaux, les ponceaux et les drains." § 15.1-172(h). Dans d'autres juridictions qui ont adopté le financement par incitations fiscales, les projets traditionnels entrepris comprennent des améliorations publiques telles que des rues, des trottoirs, des lignes de services publics et des parcs. Voir, par exemple, Wolper c. Conseil municipal de la ville de Charleston[, 287 S.C. 209, 216, 336 S.É~.2d 871, 875 (1985).]
Ces projets sont de nature publique. En vertu du principe établi dans l'arrêt Ville de Charlottesville c. DeHaan que "les avantages accessoires accordés aux entités privées" dans le cadre d'un projet public ne constituent pas un prêt de crédit à une entreprise privée, je suis d'avis que la réalisation de ces projets dans une zone défavorisée n'enfreint pas l'article. X, § 10.
V. Le financement par incitation fiscale établi dans le H.B. No. 240 n'est pas contraire à la Constitution de la Virginie
En résumé, je suis d'avis que le projet de loi n° 240 n'enfreint ni la loi Va. Const. Art. VII, § 10 ou l'art. X, § 10. Bien que le projet de loi soit soumis aux limitations de la dette prévues par l'art. VII, § 10, elle respecte ces limites en stipulant que les obligations de financement des incréments fiscaux sont soumises aux limitations et restrictions de la loi sur les finances publiques et aux chartes locales. La législation satisfait également à l'interdiction de la clause de crédit de l'article. X, § 10 parce que le financement par incitation fiscale a un objectif public - supprimer les zones dégradées qui mettent en danger la santé, la sécurité, la moralité et le bien-être publics - et que les projets à entreprendre sont de nature publique.
1 L'expression "blighted area" est définie dans le H.B. No. 240 comme "toute zone située dans les limites d'une zone de projet de développement qui porte atteinte aux valeurs économiques et aux recettes fiscales, entraîne une augmentation et une propagation des maladies et de la criminalité, et constitue une menace pour la santé, la sécurité, la moralité et le bien-être des citoyens du Commonwealth ; ou toute zone qui met en danger la santé, la sécurité et le bien-être publics parce que les structures commerciales, industrielles et résidentielles sont sujettes au délabrement, à la détérioration, à l'obsolescence, à une ventilation inadéquate, à des services publics inadéquats et à des violations des normes minimales de santé et de sécurité ; ou toute zone précédemment désignée comme une zone défavorisée conformément à l'article 36-48 de la loi sur la protection de l'environnement et de la santé publique. Code de Virginie[." § 58.1-3245.]
2 "La zone de projet de développement" est définie comme "une zone délabrée désignée pour le développement ou le réaménagement dans une ordonnance adoptée par l'organe directeur local." § 58.1-3245.
3 Ces obligations seraient des obligations d'obligation générale parce qu'elles sont payables à partir d'un gage de taxes ad valorem. Voir § 58.1-3245 et § 15.1-172(f).
4 La section 15.1-176 contient le plafond constitutionnel de la dette des villes, qui ne doit pas dépasser dix pour cent de l'évaluation des biens immobiliers de la ville, telle qu'elle ressort de la dernière évaluation fiscale.
5 La section 15.1-185 prévoit, en partie, que les comtés ont le pouvoir de contracter des dettes obligataires, à condition que les électeurs qualifiés de ce comté approuvent cette dette par un vote majoritaire.
6 La législation soumet également les obligations aux exigences et aux limitations des dispositions de la charte. La référence aux dispositions de la charte reconnaît que les villes peuvent choisir de procéder en vertu de la loi sur les finances publiques ou de leur charte. Voir § 15.1-171; 1981-1982 Att'y Gen. Ann. Rep. 44, 45-46. Je suppose, aux fins du présent avis, que les dispositions relatives à la dette des différentes chartes reflètent les exigences constitutionnelles de l'art. VII, § 10. En limitant les obligations autorisées par le H.B. No. 240 à ces dispositions de la charte, les limites constitutionnelles de l'Art. VII, § 10 serait respectée.
Avis du procureur général