Avis du procureur général

[Opinion - Procureur général de Virginia : 1986 à 266]


DEMANDE PAR : Honorable Edward E. Willey Membre du Sénat de Virginie

AVIS DE : Mary Sue Terry, procureur général

OPINION :

Vous demandez si le projet de loi H.B. 755, introduit lors de la session ordinaire de l'Assemblée générale 1986, viole une disposition de la Constitution des États-Unis ou de la Constitution de Virginia. La version que vous avez présentée est le projet de loi engrossé avec les amendements de la Chambre datés de février 4, 1986. Le projet de loi, qui crée le Virginia Coal Employment and Production Incentive Tax Credit, permet à certaines entreprises de services publics de demander un crédit sur la taxe de licence sur les recettes brutes imposée par le § 58.1-2626 de la loi sur les services publics. Code de la Virginie. Le crédit est mesuré en fonction des tonnes de charbon achetées par ces sociétés au cours d'un exercice fiscal donné, à condition que ce charbon soit extrait et consommé en Virginie. Le crédit particulier varie en fonction de certains facteurs qui n'ont rien à voir avec votre question.

Après des recherches approfondies, je suis d'avis que, pour les raisons qui suivent, l'exigence du H.B. 755 limitant le calcul du crédit aux achats de charbon extrait en Virginie est constitutionnelle. L'obligation de consommer le charbon en Virginie viole toutefois la clause de commerce de la Constitution des États-Unis.

I. Le projet de loi

Dans sa version initiale, le projet de loi H.B. 755 ajoutait les articles suivants : 58.1-2626.1, qui prévoit un crédit sur la taxe de licence sur les recettes brutes imposée par le § 58.1-2626 pour les sociétés "dans le Commonwealth qui fournissent de l'eau, de la chaleur, de la lumière ou de l'électricité." Le montant du crédit est déterminé en fonction des tonnes de charbon achetées qui sont extraites en Virginie. Rien dans le projet de loi initial n'obligeait le contribuable à brûler le charbon en Virginie.

Le projet de loi a été amendé par la Chambre en divisant l'article proposé en deux paragraphes, le premier couvrant le crédit pour les achats de charbon dépassant l'année de base 1985 et le second se rapportant au crédit pour tout le charbon acheté. L'amendement a ajouté les conditions suivantes : (1) la société doit fournir de l'eau, de la chaleur, de la lumière ou de l'électricité au Commonwealth ou à ses citoyens, (2) le charbon doit être acheté par la société qui demande le crédit et (3) le charbon doit être consommé en Virginia.¹

II. Objet de la législation

Bien que le projet de loi ne contienne aucune déclaration d'objectif législatif, le titre du projet de loi et l'intitulé de l'article suggèrent fortement que l'objectif du projet de loi est d'augmenter la production de charbon en Virginie et l'emploi associé à cette augmentation de la production. Rien dans la législation n'indique que l'objectif du crédit est de réduire l'impôt sur les recettes brutes des entreprises de services publics en général ou d'inciter les entreprises de services publics consommatrices de charbon à installer leurs centrales électriques en Virginie. En l'absence d'intention législative expresse, nous pouvons nous fier au titre et à la manchette. Voir [Jórd~áñ, ét~ áls. v~. Só. Bó~stóñ~][, 138 Vá. 838, 122 S.É~. 265 (1924).]

Contrairement à de nombreuses situations de fait décrites dans les décisions de jurisprudence examinées plus loin dans le présent avis, l'incitation sous forme de crédit d'impôt proposée par le projet de loi modifié H.B. 755 cherche à atteindre son objectif législatif par un moyen indirect, contrairement aux plans qui agissent directement sur l'industrie qui fait l'objet de l'objectif législatif. En l'occurrence, l'industrie charbonnière de Virginie bénéficie d'un avantage dérivé en créant une incitation pour les entreprises de services publics à effectuer des achats favorisant l'industrie charbonnière nationale. Bien que le crédit d'impôt soit limité aux sociétés de services publics d'eau, de chauffage, d'éclairage ou d'électricité desservant des clients en Virginia, toute société de ce type, qu'elle soit nationale ou étrangère, peut bénéficier du crédit d'impôt pour réduire l'impôt sur les recettes brutes des activités réalisées en Virginia, à condition que le charbon acheté soit extrait et consommé en Virginia.

III. Utilisateurs concernés

L'impact de ce projet de loi et l'analyse de sa constitutionnalité peuvent être mieux compris dans le contexte des contribuables potentiels qui peuvent demander un crédit. Les contribuables concernés par le projet de loi sont les entreprises de services publics, un groupe distinct d'entreprises commerciales réglementées par la State Corporation Commission. Le nombre de places est limité. Collectivement, ils sont les principaux consommateurs de charbon dans le Commonwealth.

Les entreprises de services publics qui fournissent de l'eau, de la chaleur, de la lumière ou de l'électricité aux consommateurs de Virginie et qui sont donc éligibles au crédit d'impôt peuvent appartenir à au moins trois catégories générales : (1) les entreprises de services publics dont toutes les centrales et toutes les zones de service à la clientèle se trouvent entièrement en Virginie ; (2) les entreprises de services publics dont les centrales se trouvent en Virginie mais qui desservent des consommateurs de Virginie et d'autres États ; et (3) les entreprises de services publics dont toutes les centrales se trouvent en dehors de la Virginie mais qui desservent des consommateurs à l'intérieur et à l'extérieur de la Virginie. Il existe d'autres combinaisons et permutations de ces circonstances, mais ces trois classifications générales suffiront aux fins du présent avis.

Si le charbon de Virginie est acheté par une société de services publics qualifiée, il n'y a pas de restrictions ou d'impôts directs sur la revente de ce charbon de Virginie à des acheteurs extérieurs à la Virginie ou sur la consommation de ce charbon en dehors de la Virginie. Le choix de l'une ou l'autre de ces options commerciales entraînerait toutefois l'impossibilité pour le contribuable de demander le crédit d'impôt pour le charbon ainsi revendu ou consommé.

IV. Cadre juridique - Protectionnisme et participation au marché

Il existe deux types d'affaires devant la Cour suprême des États-Unis qui ont une incidence sur le résultat du présent avis. La première ligne, que j'appellerai la ligne protectionniste "" , comprend les affaires fiscales suivantes : Metropolitan Life Ins. Co. c. Ward, 105 S.Ct. 1976 (1985) ; Armco Inc. c. Hardesty104 S.Ct. 2620 (1984) ; Bacchus Imports, Ltd. c. Dias104 S.Ct. 3049 (1984) ; et Westinghouse Elec. Corp. v. Tully, 104 S.Ct. 1856 (1984). La deuxième série d'affaires que j'appellerai la série d'affaires "market participant", qui comprend South-Central Timber Development, Inc. c. Wunnicke, 104 S.Ct. 2237 (1984) ; White c. Mass. Conseil de la construction Employeurs, [460 Ú.S. 204 (1983);] Reeves, Inc. c. Stake, 447 U.S. 429 (1980) ; et Hughes c. Alexandria Scrap Corp, 426 U.S. 794 (1976).

Les deux types d'affaires, protectionnistes et relatives aux acteurs du marché, appellent une analyse au titre de la clause de commerce et de la clause d'égalité de protection de la Constitution des États-Unis. Voir l'art. I, § 8, Cl. 3 et Amend. XIV, § 1 de la Constitution des États-Unis.

"La clause de commerce, contrairement à la clause d'égalité de protection, se préoccupe entièrement de savoir si un objectif de l'État implique des intérêts locaux ou nationaux. La clause d'égalité de protection, en revanche, vise à déterminer si l'objectif de l'État est discriminatoire de manière inadmissible ; le fait que la discrimination concerne des intérêts locaux ou autres n'est pas un élément central de l'enquête à mener."

Metropolitan Life, 105 S.Ct. at 1681 n.6.

"Dans le cadre de l'analyse de la clause de commerce, l'intérêt de l'État, s'il est légitime, est mis en balance avec la charge que la loi de l'État imposerait au commerce interétatique. Dans le contexte de l'égalité de protection, cependant, si l'objectif de l'État est jugé légitime, la loi de l'État est maintenue tant que la charge qu'elle impose est jugée rationnellement liée à cet objectif, une relation qu'il n'est pas difficile d'établir."

Id. sur 1683.

Les affaires de protectionnisme illustrent la règle générale selon laquelle, bien qu'en vertu de ses pouvoirs de police, un État puisse adopter des lois ayant pour objet et pour effet d'encourager l'industrie nationale, l'État ne peut constitutionnellement imposer une charge discriminatoire aux entreprises d'autres États dans le seul but de protéger et de promouvoir les entreprises locales. Voir Metropolitan Life, 105 S.Ct. at 1681 n.6.

Dans les affaires relatives aux participants au marché, la Cour suprême a établi une distinction entre les situations dans lesquelles un État entre sur le marché en tant que participant et celles dans lesquelles il entre sur le marché en tant que régulateur. Lorsqu'il agit en tant que "participant" [vendeur (voir, par exemple, Reeves) ou acheteur (voir, par exemple, Alexandria Scrap)], l'État dispose d'une plus grande liberté d'action que lorsqu'il "réglemente" ou exerce un contrôle sur le marché. La Cour estime que cette distinction " est une question de bon sens et de droit." Bois du centre-sud,² 104 S.Ct. à 2244, citant Reeves, Inc. 447 U.S. à 436. "En substance, la Cour a reconnu le principe selon lequel la clause de commerce n'impose aucune limite au refus d'un État de traiter avec certaines parties lorsqu'il participe au marché interétatique des marchandises." Id.

V. L'analyse

Le crédit d'impôt prévu par le projet de loi H.B. 755, tel qu'amendé, comporte deux exigences particulièrement pertinentes dans le cas présent. La première est que le charbon doit être extrait en Virginie. La seconde est que le charbon doit être consommé en Virginie.

A. "Exploitation minière en Virginia" Exigence -- Valide

J'ai examiné les deux types d'affaires, protectionnistes et relatives aux acteurs du marché, à la lumière des clauses de commerce et d'égalité de protection de la Constitution des États-Unis. À mon avis, la Cour suprême analyserait l'exigence "mined in Virginia" comme un cas "de participant au marché" et considérerait le Commonwealth comme un "participant" et non comme un "régulateur," justifiant ainsi un examen plus bienveillant ou plus souple de l'exigence. Voir Alexandria Scrap (un État n'a pas besoin d'être un participant direct au marché pour relever de la doctrine des participants au marché). Indépendamment de la question de savoir si une contestation est fondée sur le principe de l'acteur du marché ou sur la jurisprudence protectionniste, je suis d'avis que les dispositions du H.B. 755 qui subordonnent le crédit à la condition que le charbon ait été extrait en Virginie peuvent résister à une contestation fondée soit sur la clause de commerce, soit sur la clause d'égalité de protection, soit sur les deux à la fois.

Le crédit d'impôt pour l'emploi et la production de charbon peut être distingué des exonérations de la taxe sur les carburants et de la taxe spéciale sur les carburants accordées par les articles 58.1-2105(E) et 58.1-2116(D) (communément appelée l'exonération du gasohol), qui a fait l'objet de mon avis figurant dans le rapport du procureur général 1985-1986 à l'adresse suivante : 294. Dans cet avis, j'ai estimé que la législation sur le gasohol ne pouvait pas être contestée sur le plan constitutionnel, compte tenu des affaires que j'ai citées plus haut dans le présent avis.

Les éléments qui distinguent les deux textes législatifs peuvent être résumés comme suit :

1. Le Gasohol implique une taxe directe sur la vente du produit. Le crédit d'incitation pour le charbon agit indirectement, non pas sur la vente de charbon, mais sur l'impôt sur les recettes brutes dû par les acheteurs de charbon.

2. Un producteur d'éthanol anhydre situé hors de l'État ne peut éviter la taxe discriminatoire qui rend son produit moins compétitif sur le marché du gazole. Rien dans le crédit d'incitation pour le charbon n'impose un comportement d'achat, car les compagnies d'électricité sont libres d'acheter du charbon auprès de la source de leur choix.

3. Le marché du gazole implique une concurrence ouverte et non réglementée entre les producteurs nationaux et étrangers. Le crédit d'incitation pour le charbon s'applique à une catégorie fermée de services publics dans un domaine réglementé totalement libre de concurrence.

4. Le gazole s'inscrit parfaitement dans le cadre de la jurisprudence sur les taxes protectionnistes et est condamné par celle-ci. Le crédit d'incitation pour le charbon (à l'exception de l'exigence de consommation dans l'État, qui sera abordée plus loin) s'inscrit parfaitement dans la ligne de conduite des acteurs du marché et est validé par eux.

5. L'objectif de la législation sur le gasohol ne peut être atteint constitutionnellement qu'en substituant un système de subvention ou d'aide aux producteurs d'éthanol anhydre de Virginie. Voir S.B. 79, Amendement de substitution, pp. 7-9, "Alcohol Fuel Production Incentive Program Fund." L'objectif du crédit d'incitation pour le charbon peut être atteint sans modification, à l'exception de l'exigence de consommation dans l'État, abordée ci-dessous.

B. "Consommé en Virginie" Exigence -- Invalide

En plus de lier l'éligibilité au Virginia Coal Employment and Production Incentive Tax Credit au fait que le charbon acheté a été extrait en Virginie, le H.B. 755, tel qu'amendé, exige également que le charbon soit consommé en Virginie. La raison de cette limitation n'est précisée nulle part dans le projet de loi.

D'après mon examen de la jurisprudence relative aux acteurs du marché et de la jurisprudence protectionniste, je pense que l'exigence de consommation dans l'État serait analysée par la Cour suprême comme une affaire protectionniste et ferait donc l'objet d'un examen plus rigoureux que l'exigence de consommation en Virginie "mined in Virginia".

La restriction de la consommation à l'intérieur de l'État ne se distingue pratiquement pas, dans ses effets, de la restriction du crédit d'impôt de l'État de New York qui a été annulée dans l'affaire Westinghouse. Westinghouse est une décision relative à la clause de commerce qui s'inscrit dans la lignée des affaires protectionnistes. Dans l'affaire Westinghouse, l'État de New York avait accordé un crédit d'impôt dont l'application était limitée aux recettes brutes provenant des produits d'exportation expédiés par le contribuable à partir d'un lieu d'activité habituel situé dans l'État de New York. Westinghouse, 104 S.Ct. 1860. L'objectif déclaré du crédit était "de "fournir une incitation positive à l'augmentation de l'activité commerciale dans l'État de New York" .... ." Id. L'effet était d'obliger les sociétés d'exportation qui faisaient des affaires à New York et qui souhaitaient bénéficier du crédit d'impôt, mais qui avaient leurs entrepôts en dehors de New York, à transférer ces entrepôts à New York. La Cour a statué contre New York :

"Que l'impôt discriminatoire détourne de nouvelles entreprises vers l'État ou empêche simplement les entreprises existantes d'être détournées ailleurs, il s'agit toujours d'un impôt discriminatoire qui "empêche les décisions neutres sur le plan fiscal et ...". crée . . . un avantage" pour les entreprises opérant à New York en imposant "un fardeau discriminatoire au commerce vers ses États frères". Boston Stock Exchange, 429 U.S., at 331 .... ." (souligné par l'auteur).

Westinghouse, 104 S.Ct. 1867.

Une société de services publics qui dessert des consommateurs en Virginie et qui est donc soumise à la taxe sur les recettes brutes imposée par le § 58.1-2626, pourrait avoir une ou plusieurs de ses centrales électriques situées en dehors de la Virginie. Il serait impossible pour une telle société, qu'elle soit nationale ou étrangère, de bénéficier du crédit d'impôt incitatif pour le charbon (H.B. 755 ) pour le charbon consommé dans des centrales électriques situées en dehors de l'État. Comme dans l'affaire Westinghouse, la seule façon pour une telle société de bénéficier du crédit serait de déplacer ses centrales électriques situées en dehors de l'État vers la Virginie, une option manifestement lourde et peu pratique. En conséquence, sur la base de la décision rendue dans l'affaire Westinghouse, je conclus que l'exigence de consommation dans l'État prévue par le projet de loi H.B. 755 impose une charge discriminatoire sur le commerce interétatique et, par conséquent, viole la clause de commerce de la Constitution des États-Unis.

Cette conclusion est également étayée par la jurisprudence relative aux acteurs du marché. Le juge White, écrivant pour la majorité dans l'affaire South-Central Timber, a observé :

"La Cour a considéré avec une méfiance particulière les lois des États exigeant que des opérations commerciales soient effectuées dans l'État d'origine alors qu'elles pourraient être réalisées plus efficacement ailleurs. Même lorsque l'État poursuit un intérêt local clairement légitime, cette charge particulière sur le commerce a été déclarée virtuellement illégale en soi."

104 S.Ct. 2247, citant Pike c. Bruce Church, 397 ÉTATS-UNIS : 137, 145 (1970). De telles limitations seront considérées comme protectionnistes, même si elles n'ont pas été conçues dans un but de protectionnisme économique. Voir Metropolitan Life, 105 S.Ct. at 1684.

Lorsqu'il s'agit d'une ressource naturelle comme le bois ou le charbon, ces restrictions sont encore plus gênantes. Voir South-Central Timber, 104 S.Ct. at 2245; accord Reeves, 447 U.S. at 443. Dans l'affaire South-Central Timber, la Cour a annulé une restriction imposée aux acheteurs de bois appartenant à l'Alaska, qui exigeait que l'acheteur transforme le bois en Alaska avant de l'expédier hors de l'État. Cette restriction "en aval" ne laissait à l'acheteur aucun choix quant à l'utilisation du bois acheté.

Les restrictions interdites "en aval de" ont été décrites comme suit dans le bois du centre-sud :

"La limite de la doctrine des participants au marché doit être qu'elle permet à un État d'imposer des charges au commerce à l'intérieur du marché auquel il participe, mais qu'elle ne lui permet pas d'aller plus loin. L'État ne peut pas imposer des conditions, que ce soit par voie législative, réglementaire ou contractuelle, qui ont un effet réglementaire substantiel en dehors de ce marché particulier ... .

Bien que l'État soit un acteur du marché du bois, il utilise son influence sur ce marché pour exercer un effet réglementaire sur le marché de la transformation, auquel il ne participe pas....

Il existe de bonnes raisons d'établir une distinction entre le fait qu'un État privilégie ses propres résidents lors de l'aliénation initiale de biens lorsqu'il est un acteur du marché et le fait qu'un État impose des restrictions à l'aliénation de biens après qu'ils sont tombés entre les mains de particuliers."

104 S.Ct. 2245-46. Ainsi, même si l'exigence "mined in Virginia" est admissible, la clause de commerce de la Constitution des États-Unis interdit au Commonwealth d'imposer des restrictions à l'utilisation du charbon de Virginia - en l'occurrence, que le charbon soit consommé en Virginia - une fois que le charbon est acheté par la société de services publics.³

VI. Conclusions

Tout projet de loi adopté et signé bénéficie d'une présomption de constitutionnalité. Ce n'est que lorsque la loi est manifestement contraire à une disposition constitutionnelle qu'elle doit être déclarée nulle. Voir Ville de Charlottesville c. DeHaan, 228 Va. 578, 323 S.E.2d 131 (1984). Le projet de loi 755 était, à mon avis, constitutionnel dans sa version initiale, même si le crédit d'impôt était subordonné à la condition que le charbon acheté ait été extrait en Virginie. L'infirmité constitutionnelle découle uniquement de la limitation supplémentaire selon laquelle le charbon doit être consommé en Virginie. La version amendée du projet de loi H.B. 755 serait, à mon avis, constitutionnelle si cette dernière limitation était supprimée partout où elle apparaît dans le projet de loi.⁴ À moins et jusqu'à ce que de telles mesures soient prises, je dois conclure à contrecœur que, en raison de la restriction selon laquelle le charbon doit être consommé en Virginie, H.B. 755 viole la clause de commerce de la Constitution des États-Unis.

¹ Entre parenthèses, je note que la restructuration de la loi proposée crée un crédit basé sur les achats excédentaires pour l'exercice fiscal 1987, laisse un hiatus pour l'exercice fiscal 1988 et introduit le crédit intégral pour tous les achats de charbon pour l'exercice fiscal 1989 et les exercices fiscaux suivants.

² La plupart des références faites dans le présent avis à la décision South-Central Timber renvoient à des éléments figurant dans les parties. III et IV de l'avis du juge White. Seulement Pts. I et II ont constitué l'opinion de la Cour, puisque seuls quatre juges se sont associés aux Pts. III et IV. Néanmoins, les orientations énoncées dans les Pts. III et IV se fondent exclusivement sur des décisions antérieures de la Cour et sont donc fiables.

³ Étant donné que j'ai conclu que l'obligation de consommation dans l'État viole la clause de commerce, il n'est pas nécessaire que j'aborde la clause d'égalité de protection.

⁴ Le Commonwealth n'a aucune obligation constitutionnelle de subventionner la partie des activités des compagnies d'eau, de chauffage, d'éclairage ou d'électricité qui est consacrée à la desserte de clients en dehors de la Virginie. Au lieu de la restriction de la consommation en Virginie, une limitation pourrait être conçue pour garantir que le montant du crédit qui peut être demandé ait un rapport rationnel avec la quantité de services rendus par les entreprises de distribution aux clients de Virginie par rapport aux services rendus aux clients autres que de Virginie, même si du charbon de Virginie peut être consommé pour fournir des services à des clients autres que de Virginie.

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