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L'honorable Christopher B. Saxman
Membre de la Chambre des délégués
Problème présenté
Vous demandez si le département des impôts est habilité à promulguer, dans le but de déterminer le taux maximum de l'impôt local sur les licences professionnelles ("BPOL"), une définition du terme "entrepreneur" dans son règlement d'application. Lignes directrices relatives à la taxe sur les licences d'exploitation, de profession libérale et d'activité professionnelle1 ("2000 Lignes directrices BPOL") qui contient des termes qui s'ajoutent à la définition légale du terme.
Réponse
Je suis d'avis que le département des impôts est habilité à promulguer une définition directrice du terme "contractor" qui clarifie et explique quelles entreprises sont incluses dans la classification "contractor" dans le but de déterminer le taux d'imposition BPOL maximum applicable, à condition que la formulation soit cohérente avec les lois sur l'impôt sur les licences de ce Commonwealth.
Contexte
D'après les informations que vous fournissez, il semble qu'un commissaire aux recettes s'appuie sur l'accord de l'Union européenne. 2000 Lignes directrices BPOL d'exiger une licence commerciale d'un promoteur immobilier et d'une autre entité qui possèdent des lots sur lesquels d'autres construisent des maisons destinées à la revente au public. Vous signalez qu'aucune des deux entités n'est tenue d'obtenir une licence d'entrepreneur réglementaire en vertu du § 54.1-1117 pour exercer son activité.
Droit applicable et discussion
Chapitre 37 du titre 58.1, §§ 58.1-3700 jusqu'à 58.1-3735 de la loi sur la protection de l'environnement. Code de Virginiecontient les lois de Virginia régissant les taxes sur les licences. § 58.1-3700 autorise les localités à exiger une licence commerciale et à imposer des droits et taxes BPOL. Une condition préalable essentielle à l'octroi d'une licence est que la personne exerce une activité commerciale. § 58.1-3700.1 définit l'entreprise "," aux fins de l'imposition des licences, comme "une activité qui exige du temps, de l'attention et du travail de la part de la personne ainsi engagée dans le but de gagner sa vie ou de faire des bénéfices. Elle implique une activité continue et régulière, plutôt qu'une transaction irrégulière ou isolée."
La question de savoir si une organisation est tenue d'obtenir une licence commerciale locale est une décision de fait qui relève de la responsabilité du commissaire au revenu.2 Je supposerai, aux fins de la présente opinion, que les deux entités en question ont été correctement jugées par le commissaire local au revenu comme exerçant une activité commerciale.
La classification d'une entreprise aux fins de l'imposition BPOL est également une détermination de fait qui relève de la responsabilité du commissioner of the revenue.3 Vous relatez que le commissioner of the revenue a déterminé que les entités doivent être classées comme "contractors" afin de déterminer le taux d'imposition BPOL approprié. § 58.1-3706(A) fixe les taux maximums qui peuvent être imposés sur les recettes brutes de différentes catégories d'entreprises. § 58.1-3706(A)(1) fixe le taux maximum d'imposition "[f]pour les contrats" à "seize cents par $100 de recettes brutes." Si l'entreprise soumise à licence n'est pas engagée dans la passation de marchés et n'est pas spécifiquement énumérée au § 58.1-3706(A), l'entreprise peut être soumise à une taxe au taux maximum de "trente-six cents par $100 de recettes brutes."4
Pour déterminer la classification à appliquer à l'entreprise en question, le commissaire local du revenu semble s'appuyer sur la définition de "contractant" telle qu'elle figure au § 5.1.1 du Department of Taxation (ministère des impôts). 2000 Lignes directrices BPOL.5 Le département de la fiscalité est tenu par la loi de "promulguer des lignes directrices à l'usage des collectivités locales pour l'administration des taxes BPOL."6 Les avis antérieurs du procureur général s'en remettent aux interprétations de la loi par une agence chargée d'administrer la loi, à moins que l'interprétation de l'agence ne soit manifestement erronée.7 Le service 2000 Lignes directrices BPOL interpréter les lois relatives à l'impôt sur les licences aux fins de la mise en œuvre de ces dispositions au niveau local. Le 2000 Lignes directrices BPOL sont "dotés du poids d'un règlement en vertu de l'article 58.1-205."8
La licence requise en vertu du § 58.1-3700 est à des fins fiscales et non réglementaires. Par conséquent, le fait qu'une entreprise soit tenue d'obtenir une licence d'entrepreneur de l'État à des fins réglementaires n'a pas d'importance pour l'impôt local sur la BPOL.9 § 58.1-3714(D) définit "l'entrepreneur" aux fins de l'imposition locale des licences. La ligne directrice en question se réfère expressément à la définition légale de "contractor et l'incorpore par référence." La ligne directrice contient également des dispositions supplémentaires concernant une entreprise qui emploie "personnes construisant pour leur propre compte en vue de la vente."10 C'est cette formulation supplémentaire qui semble être à l'origine de votre demande.
L'objectif de la ligne directrice en question est d'expliquer quelles entreprises seront classées comme étant engagées dans des activités contractuelles afin de déterminer le taux maximum autorisé par la loi de l'État. Les taux maximaux pour les différentes classifications sont indiqués au § 58.1-3706(A), qui comprend le taux "[f]our contracting, et les personnes construisant pour leur propre compte en vue de la vente."11 La première phrase de l'article 5.1.1 de la loi sur la protection de l'environnement. 2000 Lignes directrices BPOL indique clairement qu'elle interprète et applique cette disposition : "Le taux maximum de l'impôt local sur les licences imposé à une personne engagée dans la passation de marchés et les personnes construisant pour leur propre compte en vue de la vente est de seize cents par cent dollars de recettes brutes."12
Par conséquent, pour les besoins de la taxe BPOL, le département définit "contractant" dans sa directive en accord avec § 58.1-3714(D), d'autres dispositions des lois sur la taxe sur les licences et les avis du procureur général.13 La directive en question interprète les lois relatives à l'impôt sur les licences comme exigeant qu'une entreprise soit classée comme engagée dans la passation de marchés aux fins des classifications décrites au § 58.1-3706(A) si elle répond à la définition de "contractor" au § 58.1-3714(D) ou si elle construit pour son propre compte en vue d'une vente.
Comme indiqué précédemment, le § 58.1-3701 impose au département des impôts de promulguer des lignes directrices qui doivent, par nature, compléter et clarifier les dispositions légales. Le libellé du § 5.1.1 de la loi sur la protection de l'environnement est le même que celui de la loi sur la protection de l'environnement. 2000 Lignes directrices BPOL n'est pas en contradiction avec la définition légale du terme "."
La Cour suprême de Virginie a souvent déclaré que les tribunaux "ne sont pas autorisés à ajouter des termes à une loi. Lorsque le législateur a utilisé des termes ayant un sens clair et précis, les tribunaux ne peuvent pas donner à ces termes un sens qui reviendrait à considérer que le législateur n'a pas voulu dire ce qu'il a effectivement exprimé."14 § 5.1.1 ne peut pas être invalidée simplement parce que le ministère des impôts a choisi de promulguer une directive qui répète ou fait référence à une définition légale et inclut une formulation supplémentaire obtenue à partir d'une autre loi fiscale pertinente. Une agence d'État qui adopte des règlements en vertu d'une loi d'habilitation est normalement libre de choisir toute méthode qui est raisonnable et qui n'est pas incompatible avec la Constitution ou les lois du Commonwealth.15 La ligne directrice ne redéfinit pas le terme d'entrepreneur "." Au lieu de cela, le § 5.1.1 reconnaît une situation supplémentaire qui est traitée comme un contractant aux fins de l'impôt sur la BPOL. Les §§ 58.1-3714(D) et 58.1-3706(A)(1) constituent une base légale pour la définition de l'entrepreneur "."16 Il n'y a donc pas de conflit lorsque le ministère de la fiscalité a simplement amplifié, à des fins de clarification, le taux d'imposition maximal de la BPOL, dans son rapport sur la fiscalité des entreprises. 2000 Lignes directrices BPOLLa définition légale de l'entrepreneur "."17
Conclusion
Je suis d'avis que le département des impôts est habilité à promulguer une définition directrice du terme "contractor" qui clarifie et explique quelles entreprises sont incluses dans la classification "contractor" dans le but de déterminer le taux d'imposition BPOL maximum applicable, à condition que la formulation soit cohérente avec les lois sur l'impôt sur les licences de ce Commonwealth.
1Ministère des impôts, Guidelines for Business, Professional and Occupational License Tax (Jan. 1, 2000) [ci-après 2000 Lignes directrices BPOL], disponible à l'adresse suivante www.tax.state.va.ussous l'onglet "Publications, Rapports & Statistiques."
2Op. Va. Att'y Gen. : 1985-1986 at 282, 283; 1983-1984 at 371, 372; 1982-1983 at 534, 535.
3Voir [Vá. Có~dé Áñ~ñ. § 58.1-3109 (Míc~híé R~épl. V~ól. 2000); 1994 Óp~. Vá. Át~t’ý Gé~ñ. 99, 104.]
4id[. § 58.1-3706(Á)(4) (Míc~híé R~épl. V~ól. 2000).]
5Section 5.1.1 de la loi sur la protection de l'environnement. 2000 Lignes directrices BPOL prévoit :"Le taux maximum de l'impôt local sur les licences imposé aux personnes engagées dans des contrats et aux personnes construisant pour leur propre compte en vue de la vente est de seize cents par cent dollars de recettes brutes. En lieu et place de la taxe, une redevance peut être perçue par la commune. Le montant de la redevance dépend de la population de la localité. (Citation omise).
"A. Une personne est classée comme entrepreneur si elle accepte des contrats pour effectuer, ou effectue régulièrement, ou engage d'autres personnes pour effectuer, tout travail décrit au paragraphe B de l'article 58.1-3714 sur des bâtiments, des structures ou des biens immobiliers lui appartenant lorsque les bâtiments, structures ou biens immobiliers sont vendus à l'achèvement de ces travaux ; ou si elle effectue régulièrement, ou engage d'autres personnes pour effectuer, tout travail décrit au paragraphe B de l'article 58.1-3714 sur des bâtiments, des structures ou des biens immobiliers appartenant à d'autres personnes.
"B. Les entrepreneurs comprennent les personnes qui subdivisent et améliorent les biens immobiliers, ainsi que les constructeurs spéculatifs qui construisent des maisons ou d'autres bâtiments dans l'intention de mettre en vente les lots subdivisés ou les bâtiments achevés. Une personne qui serait autrement classée comme entrepreneur ne perd pas cette classification parce qu'un bien immobilier est temporairement loué jusqu'à ce qu'il puisse être vendu, ou loué avec une option d'achat au lieu d'être vendu, à moins que l'activité de location ne constitue une activité distincte pouvant donner lieu à l'octroi d'une licence. Les recettes brutes provenant de ces locations sont considérées comme accessoires à l'activité de contractant.
"C. La simple subdivision d'un terrain en lots, sans plus, n'est pas un contrat. Toutefois, une personne qui installe des systèmes d'eau ou d'égout, des routes ou qui s'engage dans toute autre activité décrite dans la sous-section B du § 58.1-3714 sur son propre terrain avec l'intention de le mettre en vente est un entrepreneur, que le terrain soit subdivisé ou non.
"D. Une personne n'est pas considérée comme exerçant une activité d'entrepreneur du seul fait qu'elle agit comme son propre maître d'œuvre pour construire ou améliorer un bâtiment qu'elle a l'intention d'occuper en tant que résidence, bureau ou autre lieu d'activité, ou qu'elle a effectivement occupé dans un délai raisonnable avant la vente des locaux."
Notez que la référence dans le § 5.1.1(A) et (C) à "paragraphe B du § 58.1-3714" devrait être le paragraphe D du § 58.1-3714. La session 1998 de l'Assemblée générale a modifié et réédité le § 58.1-3714 en remplaçant la sous-section B par l'indicatif de la sous-section D et en ajoutant une nouvelle sous-section B. Voir 1998 Va. Actes ch. 503, à l'adresse suivante : 1229, 1129-30.
6VA. Code Ann. § 58.1-3701 (Michie Repl. Vol. 2000).
7Op. Va. Att'y Gen. : 1999 à 3, 5, et les avis cités à 6 n.25; voir, par exempleForst v. Rockingham, 222 Va. 270, 276, 279 S.E.2d 400, 403 (1981) ; Dept. Fiscalité c. Prog. Com. Club, 215 Va. 732, 739, 213 S.E.2d 759, 763 (1975) (interprétation des lois par le commissaire aux impôts) ; 1998 at 87, 88; 1996 at 124, 126, 127 n.7 (notant que l'interprétation d'une loi par l'agence de l'État chargée de son administration a un grand poids) ; cf. Chesapeake Hospital Authority v. Commonwealth, 262 Va. 551, 554 S.E.2d 55 (2001) (considérant que les décisions et politiques du commissaire aux impôts concernant les évaluations en vertu de l'article 58.1-205 n'ont pas de poids important à moins d'être exprimées dans des règlements).
8Section 58.1-3701.
9[1994 Óp. Vá~. Átt’ý~ Géñ. 114, 117 ñ~.2.] Voir Va. Code Ann. § 54.1-1117 (Michie Repl. Vol. 1998) (citant les qualifications et la procédure d'octroi de licences à certains entrepreneurs).
102000 Lignes directrices BPOL § 5.1.1 cité supra note 5.
11Section 58.1-3706(A)(1) (c'est nous qui soulignons).
122000 Lignes directrices BPOL § 5.1.1, supra note 5 (accentuation ajoutée).
13Voir commentaire suivant § 5.1.1 de 2000 Lignes directrices BPOL énumérant deux avis du procureur général.
14[Shél~ór Mó~tór C~ó. v. Mí~llér~, 261 Vá. 473, 479, 544 S.É~.2d 345, 349 (2001).]
15Voir [Vá. Có~dé Áñ~ñ. § 1-13.17 (Léx~ísÑé~xís R~épl. V~ól. 2001); Có~mmóñ~wéál~th v. Á~rlíñ~gtóñ~ Cóúñ~tý Bd~., 217 Vá. 558, 574-75, 232 S.É~.2d 30, 40-41 (1977); 1992 Óp. V~á. Átt~’ý Géñ~. 53, 56.]
161973-1974 Op. VA. Att'y Gen. 74, 75.
17Voir ID.