L'honorable Phillip A. Hamilton
Membre de la Chambre des délégués
Dans une précédente demande d'avis officiel, vous avez demandé si les fonds qui ne sont pas disponibles dans le budget actuel de l'État peuvent être transférés du budget biennal suivant sans l'approbation préalable de l'Assemblée générale. Votre demande fait suite au transfert signalé d'environ15.9 millions de dollars du budget approuvé par l'Assemblée générale pour l'année fiscale 20011 afin de financer l'allègement de la taxe sur les véhicules en juin 2000, comme prévu par l'Assemblée générale dans les lois de finances 1998 et 1999. J'ai analysé le transfert dans le contexte de la loi sur l'allègement de l'impôt sur les biens personnels (Personal Property Tax Relief Act) de 1998, des lois de finances 1998 et 1999 pour l'exercice biennal 1998-2000, et de la correspondance pertinente entre l'auditeur des comptes publics et le contrôleur financier. En supposant que les approbations nécessaires au sein du pouvoir exécutif pour les transferts en général ont eu lieu et que le transfert en question était correct à cet égard, j'ai conclu que le transfert de fonds pour répondre aux exigences de remboursement de la loi sur le dégrèvement de l'impôt sur les biens personnels de 1998 s'inscrivait dans l'intention générale de la loi et était donc autorisé par l'Assemblée générale.2
Vous fournissez maintenant des informations supplémentaires selon lesquelles le budget biennal 2000-2002 contient environ5 millions de dollars de recettes excédentaires anticipées. En outre, environ15.9 millions de dollars ont été transférés du budget biennal 2000-2002, avant sa promulgation, pour des dépenses qui devaient être payées à partir des recettes du budget biennal 1998-2000. Vous constatez que les recettes transférées de15.9 millions de dollars dépassent l'excédent de recettes de5 millions de dollars prévu dans le budget 2000-2002.
En interprétant la constitutionnalité du transfert de fonds, je note ce qui suit. Les Code de Virginie constitue un corpus juridique unique.3 En outre, dans la mesure du possible, les tribunaux accordent aux lois le sens qui les rend constitutionnelles.4 Ainsi, les dispositions individuelles, qu'elles soient constitutionnelles ou légales, sont rarement interprétées dans le vide.5 Au contraire, le législateur est présumé avoir voulu donner à chaque disposition un sens cohérent avec les autres dispositions de la loi et qui ne soit pas superflu.6
"Les pouvoirs de l'Assemblée générale sont étendus et pléniers,"7 à l'exception des restrictions prévues par la Constitution des États-Unis ou la Constitution de Virginia.8 La Cour suprême de Virginia a déclaré : "[p]ar ailleurs, un acte de l'Assemblée générale est présumé constitutionnel, et tout doute raisonnable doit être résolu en faveur de la constitutionnalité de l'acte."9
L'article X, § 7 de la Constitution de Virginia (1971) prévoit que "le gouverneur, sous réserve des critères établis par l'Assemblée générale, veille à ce qu'aucune dépense ... ne soit engagée qui excède les recettes totales." L'Assemblée générale autorise le gouverneur à remédier aux écarts entre le financement de l'allègement de l'impôt sur les biens personnels basé sur les réductions estimées des recettes locales et les demandes ultérieures des localités pour les remboursements réels de l'impôt sur les biens immobiliers.10 Le paquet d'allègements fiscaux adopté par l'Assemblée générale comporte deux autres éléments pertinents pour votre demande. Premièrement, l'Assemblée générale a clairement indiqué dans les lois de finances 1998 et 1999 que l'allègement fiscal envisagé serait accordé sur une base équitable.11 Deuxièmement, l'Assemblée générale a décrété que les localités seraient remboursées, sous réserve de tout ajustement approprié après un processus de réconciliation post-paiement, dans les deux jours ouvrables suivant la présentation d'une demande de remboursement en bonne et due forme.12 Si l'on considère l'ensemble des textes législatifs comme un tout harmonieux, avec une présomption de constitutionnalité, la loi sur le dégrèvement de l'impôt sur les biens personnels définit les critères de financement si les coûts estimés du dégrèvement fiscal sont inférieurs aux remboursements réels effectués par la suite aux localités. La section 58.1-3533 de la loi comprend les mesures d'équilibrage du Fonds de dégrèvement de l'impôt sur les biens personnels. Bien que l'Assemblée générale n'ait apparemment pas anticipé l'ensemble précis des faits qui ont conduit au transfert en question, elle a spécifiquement autorisé des actions similaires dans des circonstances comparables, comme indiqué dans l'avis précédent qui vous a été adressé.13
Vous demandez tout d'abord si une loi de Virginia, y compris la loi sur l'allègement de l'impôt sur les biens personnels, l'emporte sur l'article X, § 7.
Bien que la loi sur le dégrèvement de l'impôt sur les biens personnels ne supplante aucun article de la Constitution, la loi, ainsi que les dispositions pertinentes des lois de finances, doivent être interprétées en conjonction avec l'article X, § 7, plutôt que séparément. L'action du contrôleur a permis de mettre en œuvre l'allègement fiscal voulu par l'Assemblée générale d'une manière conforme aux dispositions de la loi sur l'allègement de l'impôt sur les biens personnels et des lois de finances correspondantes. Ainsi, selon une interprétation de la loi conforme à l'article X, § 7, l'Assemblée générale a établi des critères pour le financement temporaire de tout allègement fiscal réel dépassant les estimations du Department of Motor Vehicles (Département des véhicules à moteur). En supposant que le déficit soit comblé dans le prochain budget du gouverneur, comme le prévoit la loi sur l'allègement de l'impôt sur les biens personnels, le transfert en question répondait aux critères et a donc été autorisé par l'Assemblée générale.
Vous demandez ensuite s'il est permis, en vertu de l'article X, § 7, de transférer des recettes d'un budget biennal de l'État, avant sa date d'entrée en vigueur, à un autre budget biennal de l'État, si les dépenses du Commonwealth dépassent les recettes totales du budget biennal à partir duquel les recettes sont transférées.
L'article X, § 7, impose au gouverneur de veiller à ce que le budget soit équilibré conformément aux critères "... établis par l'Assemblée générale." Cette exigence doit être harmonisée avec les dispositions de la loi sur le dégrèvement de l'impôt sur les biens personnels, c'est-à-dire les critères qui établissent le calendrier et la méthode des paiements destinés à garantir que la loi est sans effet sur les recettes du point de vue de l'impôt local sur les biens personnels. Dans la mesure où les modifications budgétaires proposées par le gouverneur allouent des fonds pour remédier à toute sous-estimation du coût de l'allègement fiscal, moins les remboursements excédentaires aux diverses localités (qui n'avaient pas été calculés au moment du transfert en question), je dois conclure que la loi est administrée d'une manière conforme aux critères établis par l'Assemblée générale. En outre, dans de telles circonstances, si les dépenses anticipées du Commonwealth dépassent ses revenus anticipés, le manque à gagner ne sera pas imputable au transfert remis en question.
Vous demandez également si le transfert de recettes d'un budget biennal, avant sa date d'entrée en vigueur, qui dépasse le montant des recettes prévues lors de l'adoption du budget, entraîne un déséquilibre du futur budget biennal et une violation de l'une des dispositions de la Constitution de Virginia.
Comme indiqué ci-dessus, selon les critères établis par l'Assemblée générale pour l'administration de la loi sur le dégrèvement de l'impôt sur les biens personnels, à condition que le gouverneur propose des amendements budgétaires qui comblent la différence entre le coût estimé du financement du dégrèvement de l'impôt sur les biens personnels pour l'année se terminant le 30, 2000, et les demandes de remboursement des localités pour leurs recettes réduites admissibles pour cette année, il y aura suffisamment de recettes pour faire face aux dépenses qui ont été encourues. Il n'y a donc aucune raison de penser que le transfert en question a créé un budget déséquilibré, en violation de la Constitution.
Votre dernière question est de savoir si un fonctionnaire de l'État peut transférer des recettes de l'État qui dépassent les recettes budgétisées dans une loi de finances, avant sa date d'entrée en vigueur, vers un budget biennal de l'État existant, sans l'approbation de l'Assemblée générale.
La loi sur l'allègement de l'impôt sur les biens personnels charge le contrôleur de rembourser les localités pour la réduction des recettes de l'impôt sur les biens personnels imputable à l'allègement fiscal envisagé, dans un délai de deux jours ouvrables à compter de la présentation des demandes appropriées.14 Cette responsabilité statutaire est conforme aux lois de finances 1998 et 1999, aux autres dispositions de la loi et est présumée conforme à la Constitution. Je conclus donc que la mesure prise était conforme à l'intention générale de la loi et qu'elle était autorisée par l'Assemblée générale.
En résumé, les informations supplémentaires que vous avez fournies ne permettent pas de modifier la conclusion contenue dans la réponse initiale à votre demande. Par conséquent, je reste d'avis que le transfert de fonds pour satisfaire aux exigences de remboursement de la loi sur le dégrèvement de l'impôt sur les biens personnels (Personal Property Tax Relief Act) de 1998 était conforme à l'intention générale de la loi et, par conséquent, autorisé par l'Assemblée générale.
1"L'exercice budgétaire commence le premier jour de juillet et se termine le trentième jour de juin." Va. Code Ann. § 2.1-197.
2Voir op. à l'Hon. Phillip A. Hamilton, H. Del. Mbr. (Déc. 8, 2000).
3Voir Branch c. Commonwealth, 14 Va. App. 836 419 2 422 1992(déclarant que les lois doivent être interprétées de manière à s'harmoniser avec d'autres lois, parce que le code de Virginie constitue un seul corps de lois).
4Voir Caldwell c. Seaboard System Railroad, 238 Va. 148, 152, 380 S.E.2d 910, 912 (1989) ; Conseil municipal c. Newsome, 226 Va. 518, 311 S.E.2d 761 (1984) ; Kohlberg v. Real Estate Comm., 212 Va. 237, 239, 183 S.E.2d 170, 171 (1971) ; Voir aussi [17 M.J.] Statuts [§ 29 (1994).]
5Voir King c. Commonwealth, 221 Va. 251, 254, 269 S.E.2d 793, 795 (1980) (notant que la constitutionnalité d'une loi n'est pas examinée dans le vide). Voir, par exempleOp. Va. Att'y Gen. : 1980-81 at 79, 81; 1979-1980 at 305, 306; 1972-1973 at 351, 351 (déclarant que les normes de qualité ne peuvent être prescrites dans le vide, mais doivent être réalistes par rapport aux besoins et pratiques éducatifs du Commonwealth et sont inextricablement liées à l'affectation des fonds publics).
6Voir Conseil scolaire c. Patterson, 111 Va. 482, 487-88, 69 S.E. 337, 339 (1910) (indiquant que les tribunaux considèrent généralement l'ensemble du droit comme un tout harmonieux et symétrique).
7Trucking Corporation c. Commonwealth, 207 Va. 23, 29, 147 S.E.2d 747, 751 (1966).
8Harrison c. Day, 200 Va. 764, 770, 107 S.E.2d 594, 598 (1959) ; Railway Express c. Commonwealth, 199 Va. 589, 593, 100 S.E.2d 785, 788 (1957), aff'd[, 358 Ú.S. 434 (1959); Lí~pscó~mb v. Ñ~úckó~ls, 161 Vá~. 936, 944, 172 S.É. 886, 889 (1934); Sú~pérv~ísór~s Cúm~bérl~áñd C~óúñt~ý v. Rá~ñdól~ph, 89 Vá~. 614, 619, 16 S.É. 722, 723 (1893).]
9Terry c. Mazur, 234 Va. 442, 449, 362 S.E.2d 904, 908 (1987). Lors de l'évaluation du transfert, outre les considérations évoquées dans le précédent avis que je vous ai adressé (voir supra note 2) et l'analyse présentée dans le texte ci-dessus, je suis également guidé par la doctrine selon laquelle une loi ne doit pas être déclarée inconstitutionnelle à moins que le tribunal ne soit conduit à cette conclusion. Voir [Róáñ~óké v~. Mích~áél’s~ Báké~rý Có~rp., 180 Vá~. 132, 142, 21 S.É.2d 788, 792 (1942); R~íchm~óñd L~íñéñ~ Có. v. L~ýñch~búrg~, 160 Vá. 644, 647, 169 S.É~. 554, 555 (1933),] aff'd291 U.S. 641 (1934). "Tout doute raisonnable doit être résolu en faveur de la constitutionnalité d'un acte du législateur"." Roanoke c. Michael's Bakery Corp., 180 Va. at 143, 21 S.E.2d at 793 (citant Hunton v. Commonwealth, 166 Va. 229, 236, 183 S.E. 873, 876 (1936)).
10Voir [§§ 58.1-3527, 58.1-3529, 58.1-3533.]
111998 Va. Actes ch. 464, à l'adresse suivante : 666, 1052-54, modifié par 1999 Va. Actes ch. 935, à l'adresse 1796, 2294-96 (citant l'article 554).
12Section 58.1-3526(C).
13Voir supra note 2.
14Section 58.1-3526(C).
